Pedro Henrique Esteves Fonseca

O Senado aprovou na última quarta-feira (10/6) renegociação de dívidas rurais (PL 5.122/2023) e destravou propostas que a Fazenda chama de pautas-bomba: aposentadoria de agentes de saúde, piso de médicos e dentistas, ampliação do FPM, PEC dos templos e teto do Simples.
Somadas, a Fazenda estima R$ 276 bilhões; o JOTA noticiou ao menos R$ 364 bilhões; outras contas chegam a R$ 386 bilhões. Quando o impacto varia mais de R$ 100 bilhões conforme quem soma, o problema deixou de ser aritmético.
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Em Ensaio sobre a cegueira, de José Saramago, a epidemia não escurece: cega de branco, por excesso de luz. É a cegueira dos nossos poderes políticos. Os dados estão todos à vista, e ainda assim Congresso e Executivo não enxergam o que a Constituição manda enxergar antes de gastar: de onde sai o dinheiro. A irresponsabilidade fiscal, aqui, é compartilhada.
<h2>O custeio que falta, ou que finge existir</h2>
O artigo 113 do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional 95/2016, é direto: a proposição que crie despesa obrigatória ou renúncia de receita deve vir acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro. Não é conselho de boa técnica, é requisito de validade. Sua ausência gera inconstitucionalidade formal, vício no modo de produção da lei, independentemente do mérito.
O mérito não está em discussão. Socorrer o produtor quebrado pela seca ou corrigir o salário de quem combate a dengue são escolhas defensáveis; o que as condena é a forma. Dispositivo a dispositivo, a cegueira vira inventário.
O Executivo tampouco enxerga. Opera no limite do arcabouço que desenhou e trata a estimativa com igual desenvoltura quando o gasto lhe convém. Nesta semana é o Congresso que detona, mas a cultura de gastar primeiro e perguntar depois é de Brasília. A renegociação rural, que a Fazenda estima em R$ 140 bilhões (versões anteriores chegavam a R$ 800 bilhões em dez anos), foi a única a indicar fonte: o Fundo Social do Pré-Sal.
Mas a fonte é o próprio vício. Drena o fundo que custeia saúde e educação para bancar subsídio, sem a estimativa que o artigo 113 e o artigo 14 da LRF exigem. Apontar custeio que desidrata outra política não é enxergar a conta, é fingir que a vê. É a marca do negacionismo fiscal: declara-se a fonte que não há.
A aposentadoria integral de agentes de saúde e de endemias (R$ 99 bilhões) esbarra no artigo 195, parágrafo 5º, da Constituição: nenhum benefício da seguridade se cria ou estende sem a correspondente fonte de custeio total. O novo piso de médicos e dentistas (R$ 47 bilhões) é despesa obrigatória continuada, sujeita ao artigo 17 da LRF, que pede estimativa trienal e compensação, e aos limites de pessoal do artigo 169.
A ampliação do FPM (R$ 10 bilhões só em 2026) eleva transferência obrigatória sem compensação, e a PEC dos templos somaria 1% ao IVA da reforma a partir de 2027. Nenhum desses dispositivos é novo, e todos foram ignorados.
<h2>Quem paga a conta não votou nela</h2>
Há uma vítima que não aparece no plenário porque ainda não vota: o contribuinte de amanhã. Toda pauta-bomba antecipa o benefício para o eleitor de hoje e empurra o custo para o orçamento de depois. Não se enxerga de onde sai o dinheiro porque não se quer enxergar quem vai pagá-lo.
A estimativa de impacto do artigo 113 é o instrumento de equilíbrio intergeracional do sistema, a regra que obriga cada geração a custear as próprias escolhas em vez de pendurá-las na seguinte. E não é papel do contribuinte zelar por esse equilíbrio: a responsabilidade é do Executivo e do Legislativo, e é a ela que se renuncia ao legislar de olhos fechados.
<h2>O Supremo já enxergou, e em abril fixou a régua</h2>
Quem trata a derrubada dessas leis como invenção da Corte não acompanhou abril. Ao julgar a prorrogação da desoneração da folha (Lei 14.784/2023), o plenário firmou tese com efeito vinculante: o artigo 14 da LRF e o artigo 113 do ADCT são de observância obrigatória no processo legislativo que conceda ou amplie benefício tributário e que crie ou aumente despesa obrigatória. A desoneração, registrou o relator, equivale a gasto indireto. Onze ministros; só Fux em sentido contrário.
A régua está posta, e é recente. Lei que cria gasto ou renúncia sem estimativa de impacto nasce com vício de origem. As pautas desta semana não correm risco futuro e incerto: correm o risco já anunciado em tese vinculante, à espera do processo e das partes.
A aventura anterior teve o mesmo roteiro. Em 2022, o Congresso instituiu o piso da enfermagem (Lei 14.434/2022) sem dizer de onde sairia o dinheiro. Na ADI 7222, o Supremo suspendeu a lei por falta de fonte de custeio, e só liberou o pagamento depois que Congresso e União criaram o funding, com a Emenda Constitucional 127/2022. Agora, aprova-se o piso dos médicos pelo mesmo método e sem a mesma fonte. Quem repete o erro que já viu corrigido não é vítima do acaso, é reincidente.
<h2>O critério orçamentário virou parâmetro de validade</h2>
Há uma mudança de fundo que o noticiário não alcança. Por décadas, direito financeiro e direito tributário viveram separados: um cuidava do orçamento, o outro da norma de incidência. A Emenda 95/2016, ao constitucionalizar a estimativa de impacto, uniu os dois. Como pude sustentar em trabalho específico sobre o critério orçamentário no controle de constitucionalidade das normas tributárias, esse critério deixou de ser conselho de prudência e passou a operar como parâmetro de validade da norma que cria gasto ou renúncia.
A decisão de abril apenas selou esse reencontro. A estimativa de impacto não é mais formalidade dispensável, é a porta de entrada do controle de constitucionalidade. Quem legisla sem ela entrega à jurisdição um vício pronto, com precedente vinculante a reboque.
<h2>O erro estratégico de eliminar a contenção</h2>
Aqui o problema deixa de ser técnico e vira político. Vive-se um momento raro de convergência, da academia ao mercado, por autocontenção judicial. O Congresso, que cobra essa contenção e ainda articula propostas para sustar decisões do STF, deveria ser o primeiro interessado em viabilizá-la.
Só que autocontenção pressupõe lei defensável. A deferência do juiz ao legislador existe diante de dúvida razoável sobre a validade da norma, não diante de vício formal já declarado inconstitucional com efeito vinculante. Nesse cenário, aplicar a própria tese não é ativismo, é dever. Ao entregar inconstitucionalidade evidente, o Congresso não testa os limites do Supremo, ele os elimina, e dá razão, de antemão, a quem depois vai acusar a Corte de invasora.
Com isso, o Supremo vira garantidor de última instância da política fiscal, função que caberia ao processo orçamentário, não ao Plenário anos depois. E é cômodo para os dois: o Executivo usa a Corte como fiador do veto que não consegue no Congresso, o Legislativo a usa como inimigo de retórica, e ambos corroem a separação de poderes que invocam.
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No fim do romance, a cegueira passa de repente, e a cidade enxerga o que sempre esteve diante dela. Na política fiscal, a visão também volta, mas só depois da ação direta, com a lei já no chão. Ajuste não se faz com bomba, e Constituição não se cumpre com susto.
Ao aprovar o que sabe inconstitucional, o Congresso ganha a votação e perde a competência; ao empurrar a conta para o Supremo, o governo terceiriza a disciplina que era sua. O terrorismo fiscal cobra resgate do Tesouro, mas a cegueira é dos dois, e as chaves do sequestro são entregues a quatro mãos por quem depois vai reclamar do sequestrador.

ADI 2.135: Destaque, redação do vencido, e intenção legislativa

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JOTA

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