Roberta Simões Nascimento

Mateus Fernandes Vilela Lima

Hugo Souto Kalil

Na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 854, o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) sustenta existir um desvirtuamento da execução orçamentária, pelo Poder Público, com relação ao Resultado Primário (RP) n° 9 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral, exceto recomposição e correção de erros e omissões) da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021.
O PSOL sustenta que as emendas de relator, identificadas como RP 9, supostamente estariam sendo executadas sem observância de critérios legais e afrontam os princípios da impessoalidade e da eficiência (art. 37, caput, da CF). Aduz que práticas noticiadas como “orçamento secreto” configurariam violação aos postulados constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (art. 37, caput, da CF); do regime constitucional das emendas (art. 166 da CF); da transparência do orçamento público e do dever constitucional de disponibilização de informações orçamentárias, contábeis e fiscais pela administração pública (art. 163-A da CF).
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>
Decorridos cinco meses do ajuizamento da ação, a ministra Rosa Weber deferiu o pedido liminar monocraticamente, ad referendum do plenário, para: 1) que seja dada ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP 9), no prazo de 30 dias corridos; 2) que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei nº 10.180/2001; e 3) suspender, integral e imediatamente, a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador RP-9 da LOA de 2021 até o final do julgamento de mérito da ADPF nº 854.
Feita essa explicação dos fatos, passa-se à verdadeira problemática.
Em primeiro lugar, não cabe ao Poder Judiciário, que não é lócus de discussão do orçamento, alterar as escolhas legitimamente feitas pelos legisladores, não sendo possível – e menos ainda por decisão monocrática e sem urgência – a suspensão da LOA, nem a determinação de que o Poder Legislativo adote forma específica de execução orçamentária.
Na verdade, a decisão acarreta um perigo inverso, na medida em que paralisa um número incalculável de obras e serviços, muitos deles vinculados à saúde, à educação e à segurança pública, com danos irreparáveis às comunidades beneficiárias e com desperdício de recursos públicos já empregados.
Em segundo lugar, recorde-se que as emendas parlamentares ao orçamento encontram assento no art. 166 e seguintes da CF e constituem recurso legítimo de representação de interesses no desempenho da função legislativa. São instrumento importante de descentralização de recursos públicos da União para estados e municípios. E há, não apenas no âmbito dos Poderes Legislativos, mas também no Poder Executivo e no Ministério Público, instrumentos suficientes e adequados para a fiscalização da regularidade dos empregos dos recursos orçamentários.
Em terceiro lugar, atenta-se para o fato de que a decisão monocrática da ministra Rosa Weber ignora a diferença existente entre as emendas individuais e de bancada, reguladas pela CF e detalhadas nas LDOs, e das emendas de relato geral, cujo regramento era até recentemente inexistente – mesmo nas LDOs –, de modo que a decisão simplesmente tenta aplicar o regime jurídico das primeiras (emendas individuais e de bancada) às últimas (emendas do relator), contrariamente às previsões normativas. Aprofunde-se na explicação desse ponto.
As emendas individuais e de bancada dispõem de procedimentos padronizados e centralizados no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), diferentemente das emendas de relator. Como dito, as primeiras são reguladas pela CF e mais detalhadamente, em termos procedimentais, pelas LDOs (na LDO 2021, arts. 74 a 76, por exemplo), as quais efetivamente ditam o rito a ser seguido ou determinam a necessidade de regulamentação infra legal.
No entanto, para as emendas de relator-geral, diante da inexistência de norma expressa, não é obrigatório o mesmo procedimento. De fato, diante da inexistência de disposição legal que vincule a indicação do autor (seja o relator-geral ou alguém por ele indicado), é forçoso concluir que a execução orçamentária dessas dotações deve seguir as mesmas regras utilizadas para as demais dotações discricionárias. Isso significa, inclusive, seguir os critérios e balizadores orçamentários utilizados por cada ministério responsável para a execução das despesas sob sua alçada, incluindo os arts. 77 e 142 da LDO 2020 (art. 86 e 162 da LDO 2021).
Em outras palavras, a decisão da ministra Rosa Weber, ao pretender equiparar as emendas do relator às emendas individuais e de bancada, acaba por contrariar a legislação orçamentária atualmente em vigor, porque as despesas marcadas com RP 9, por terem sido inseridas pela relatoria-geral do PLOA e por não haver normas específicas de regência, devem observar o mesmo regime de execução do restante das dotações do Poder Executivo. O RP 9 é apenas um marcador sobre a origem da dotação e não define o seu regime de execução orçamentária.
Esse é o argumento técnico, devendo-se avançar para, em quarto lugar, consignar o argumento de ordem política. As emendas de relator foram somente uma forma de devolver à política o controle sobre a participação dos parlamentares no governo de coalizão, depois do orçamento impositivo.
Em uma democracia de coalizão, não é imoral que os parlamentares da base auxiliem o governo a decidir sobre a alocação de recursos relativos às políticas públicas. Esse toma-lá-dá-cá, se pode ser chamado assim, deve fazer parte do processo político normal. Quem conhece a questão das emendas parlamentares sabe que o beneficiário é o cidadão. Trata-se de verbas carimbadas que atendem a problemas concretos em locais necessitados.
Conforme a <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezembro-2006-548706-normaatualizada-pl.html">Resolução do Congresso Nacional nº 1/2006</a>, que disciplina a tramitação de matéria orçamentária, as emendas individuais têm papel de atendimento pontual e local, sendo tipicamente pulverizadas, com atendimento especificamente voltado para diversos beneficiários locais. As emendas de bancada, por sua vez, visam atender às necessidades estaduais, de porte maior e tipicamente mais estruturantes, sem possibilidade de atendimento pelas emendas individuais. Em ambos os casos, há um sentido intrínseco de direcionamento dos recursos, pois as demandas são melhor individualizadas. É justamente por isso que essas emendas têm suas regulamentações constitucionais mais detalhadas nas LDOs.
Por seu turno, as emendas de relator-geral têm a função de fazer a concertação final do orçamento, bem como de reforçar dotações de abrangência nacional, que congregam interesses de diversos parlamentares e bancadas, não sendo condizentes com a pulverização de indicações. Por essa razão, não há regulação nas LDOs quanto a procedimentos de execução/indicação, devendo a execução dessas dotações seguir, conforme demonstrado, a extensa base normativa orientadora de toda a execução orçamentária do Poder Executivo.
Adicionalmente, a <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-interministerial-me/segov-pr-n-6.145-de-24-de-maio-de-2021-321788756">Portaria Interministerial ME/Segov-PR nº 6.145/2021</a> já regulou minimamente a execução das emendas de relator-geral justamente nesse sentido. Segundo essa norma, caso seja necessário obter informações adicionais quanto ao detalhamento das dotações classificadas com RP 9, o ministro da pasta respectiva poderá solicitá-las ao autor da emenda, ou seja, ao relator-geral, muito embora as informações recebidas do relator-geral não sejam consideradas vinculantes à execução dessas programações, porque elas devem se conformar às prioridades do Poder Executivo quanto à execução de políticas públicas.
Com isso, vê-se que tal sistemática não significa um cheque em branco para o gasto da verba pública, uma vez que a realização da despesa deverá seguir as normas constitucionais e infraconstitucionais próprias da execução orçamentária do Poder Executivo, bem como a necessária fiscalização pelos órgãos de controle.
Portanto, a execução das emendas do relator observa a legislação de regência e que é aplicável para toda e qualquer dotação constante do orçamento da União, ou seja, obedece às regras que o próprio Poder Executivo observa para executar as demais despesas discricionárias, inexistindo inconstitucionalidade ou ilegalidade nos procedimentos que vêm sendo adotados, a demandar – também por essa razão – a modificação ou o não referendo da decisão cautelar.
Em quinto lugar, esclarece-se que é descabida a conotação dada pela expressão “orçamento secreto”, ou “paralelo”, uma vez que quaisquer programas, ou projetos, bem assim a realização de despesas ou a assunção de obrigações pela administração pública, devem ser sempre precedidas de autorização orçamentária (art. 167, incisos I e II, da CF). E, como se acaba de ver, as emendas, inclusive as de relator, somente podem ser aprovadas depois de atendidas todas as condições de admissibilidade previstas na legislação fiscal (teto, resultado fiscal, regra de ouro, mínimos constitucionais, etc.) e o consenso necessário para a aprovação da própria LOA.
A própria <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezembro-2006-548706-normaatualizada-pl.html">Resolução do Congresso Nacional nº 1/2006</a>, art. 144, expressamente determina que é vedada a apresentação de emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação nova, bem como o acréscimo de valores a programações constantes dos projetos, ressalvada a finalidade de corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal.
Após todas as considerações, o que fica, em resumo, é a impressão de que continua existindo um grande desconhecimento sobre os meandros do direito financeiro – que em boa hora passa a ser inserido como matéria obrigatória na graduação em Direito – e a suspeita de que em várias decisões judiciais ainda predomina a ideia de criminalização da política, o que não deixa de ser uma faceta da politização dos órgãos da justiça.
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emendas de relator

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JOTA

É descabida a conotação dada pelas expressões 'orçamento secreto' ou 'orçamento paralelo' às emendas RP 9

Não há prática espúria ou inconstitucional nas emendas de relator

É descabida a conotação dada pelas expressões 'orçamento secreto' ou 'orçamento paralelo' às emendas de relator (RP 9)