Valter de Souza Lobato

Pedro Henrique Esteves Fonseca

No último dia 29 de novembro, o Congresso Nacional aprovou a <a href="https://legis.senado.leg.br/norma/35212493">Resolução CN 2/2021</a>. A intenção seria regulamentar as chamadas emendas orçamentárias do relator, a propósito da liminar referendada pelo pleno do Supremo Tribunal Federal (STF) nas ADPF’s nº 850, 851 e 854. Convém explicar.
O relator-geral do orçamento, na Comissão Mista Orçamentária, detém competência para emendá-lo, originariamente, para correção de erros e omissões de ordem técnica ou legal. Desde 2019, entretanto, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) passaram a prever explicitamente nova competência para indicação de novas despesas discricionárias (emendas RP-9), com crescimento exponencial.
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E onde está o segredo, portanto? À primeira vista, poder-se-ia imaginar que as emendas RP-9 têm autor determinado: o próprio relator. Mas no meio do caminho havia uma Rosa. Conforme consta do voto da relatora, “a autoria material não corresponde àquela declarada na peça formal”.
Enquanto nas emendas individuais, de execução obrigatória e equitativa (art. 166 da Constituição de 1988), não é dado ao Executivo o contingenciamento de verbas de modo a favorecer ou prejudicar parlamentares, no caso das emendas RP-9, o expediente pôde ser adotado.
As emendas, entende o STF, integram o orçamento como uma “dotação conglobada ou complessiva”: atribuídas ao próprio relator-geral, mas distribuídas entre os parlamentares por meio de indicações absolutamente discricionárias.
Assim, as rubricas, que a ministra Rosa Weber assume como “envergonhadas de si mesmas”, tiveram o objetivo de favorecer uma “coletividade desconhecida de parlamentares” – excedendo os limites constitucionalmente reservados às emendas individuais, ferindo não só os princípios da publicidade, transparência e impessoalidade, mas também a própria isonomia parlamentar. Per se, já se tem vulnerada lógica republicana: a execução de despesas não pode se afastar das obrigações que modulam a Administração Pública, especialmente a motivação.
Para mais, a execução dissociou-se dos padrões de eficiência na eleição dos órgãos beneficiários dos recursos, impedindo, pela via do controle (interno e externo) a aferição de critérios objetivos de legalidade, legitimidade, economicidade (art. 70 da Constituição). Trata-se de fuga perturbadora dos instrumentos de accountability.
Por todo o exposto, o Supremo Tribunal Federal, sob a brilhante relatoria da ministra Rosa Weber, suspendeu a execução do “orçamento paralelo”, determinando: (a) quanto ao orçamento de 2020 e 2021, que fosse dada ampla publicidade, em plataforma de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator geral; e (b) da decisão em diante, que sejam adotadas providências para que todas as demandas voltadas à distribuição de RP-9 estejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, com amplo acesso público e rastreabilidade de dados.
O Congresso Nacional, em sua primeira manifestação, pareceu tentar um by-pass na ordem exarada pelo STF, inaugurando a transparência ex nunc.
A priori, informaram a edição do <a href="https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2021/Ato_Conjunto_das_Mesas_1_de_2021/Ato_Conjunto.pdf">Ato Conjunto nº 01/2021</a> que prevê, doravante: (i) a disponibilização de relatórios atualizados periodicamente com a execução das emendas RP-9, contendo a identificação do beneficiário, do instrumento jurídico, dos valores empenhados, liquidados e pagos; (ii) a disponibilização de relatório atualizado periodicamente com a identificação dos partidos políticos dos chefes do Poder Executivo em exercício dos estados, Distrito Federal e municípios beneficiários; (iii) a identificação do link de acesso à consulta personalizada na Plataforma Mais Brasil e (iv) a publicação, em sítio eletrônico, das solicitações que fundamentam as indicações do relator geral.
Informou-se ainda a impossibilidade fática e jurídica de se proceder à divulgação dos documentos que embasaram as indicações pretéritas do relator-geral, porquanto não havia legislação anterior que exigisse um “sistema de registro e armazenamento das solicitações realizadas” o que "inviabilizaria a recuperação e o adequado tratamento documental".
Nesse mesmo espírito, o Congresso aprovou o <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/150995">PRN 4/2021</a> estabelecendo (a) limitação de recursos alocados às emendas de relator ao valor total das emendas de bancada estadual e individuais, e prevendo (b) que o relator-geral fará indicações com base em solicitações recebidas de parlamentares, agentes públicos ou da sociedade civil, (c) devendo registrar e publicar as indicações e solicitações motivadoras, sempre ex nunc.
O argumento esbarrava na <a href="https://static.poder360.com.br/2021/11/nota-tecnica-senado-rp9.pdf">Nota Técnica 152/2021</a>, da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal: “se houve ‘milhares de demandas’ e os relatores-gerais encaminharam-nas na forma de indicações, algum tipo de procedimento organizativo tiveram para fazê-lo (...)”.
Daí o recuo (do Congresso):  no dia 3 de dezembro, o presidente do Congresso Nacional, senador Rodrigo Pacheco (PSD-MG), atravessou petição informando ter oficiado o relator-geral do orçamento, solicitando que fossem adotadas todas a medidas para cumprimento da medida cautelar, de modo a “individualizar e detalhar as indicações” e “declinar as respectivas motivações” – apresentando registros formais (caso existam), ou justificando a impossibilidade de fazê-lo.
No dia 6 de dezembro, sobreveio a decisão da ministra Rosa Weber restabelecendo a execução das emendas de relator-geral, ora referendada pelo plenário virtual do STF (no dia 16 deste mês). Não há salvo-conduto. Pelo contrário.
Os ministros Cármen Lúcia e Edson Fachin, legitimamente, divergiram da relatora e votaram por manter suspensa a execução das judiciosas emendas de relator-geral. Para ambos, não houve alteração do quadro fático-jurídico apta a ensejar a revisão da ordem anteriormente exarada.
A ministra Rosa, entretanto, firmou-se no periculum in mora reverso, consistente nos dados apresentados pelo próprio Congresso Nacional (a nosso ver, elementos aptos a alterar a situação fático-jurídica), segundo os quais “metade das verbas autorizadas para despesas classificadas como RP 9 destinam-se ao custeio dos serviços de atenção básica e assistência hospitalar”.
Por mais que não sejam desprezíveis os fundamentos expendidos pela divergência, é de se ter em mente que a decisão sequer examina o mérito das alegações dúplices no sentido da (im)possibilidade de publicar os documentos que tenham motivado a distribuição nos exercícios de 2020 e 2021 – apenas concedendo prazo para os trabalhos do relator.
A suspensão das emendas teria o condão de prejudicar a prestação de serviços públicos essenciais à população – em descompasso com a jurisprudência consolidada pelo próprio STF.
Não é justo dizer que a ministra Rosa Weber – e o STF – recuaram. Não houve descumprimento da decisão anterior e o Congresso ainda está obrigado a prestar contas à sociedade, como sói acontecer em Estados Democráticos de Direito.
O fato é que o STF terá, a fim e ao cabo, de se manifestar sobre a própria constitucionalidade das emendas de relator com o fim ora institucionalizado. Ainda que com a publicidade emergente, qual o sentido, em um orçamento republicano, em reservar-se uma quota do orçamento (de mais de R$ 16 bilhões no PLOA 2022) para o que o relator “reparta” entre os parlamentares?
Mesmo nos votos convergentes, como do ministro Luís Roberto Barroso, vê-se que “a execução de emendas orçamentárias deve observar critérios e limites que não se compatibilizam com a alocação voluntarista de recursos públicos”.
Há também que se enfrentar a questão pela via do direito financeiro-eleitoral, pouco desenvolvido na academia: à medida que o STF reconhece a existência de “um grupo privilegiado de parlamentares que poderá destinar volume maior de recursos a suas bases eleitorais, utilizando-se, para tanto, das despesas previstas na quota do relator-geral”, caberia aos órgãos de controle a aferição de potencial ocorrência de abuso de poder político, com o uso eleitoral do orçamento.

rosa weber mascara

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JOTA

Não houve descumprimento da decisão anterior, e o Congresso ainda está obrigado a prestar contas

Não é justo dizer que Rosa Weber e o STF recuaram sobre as emendas de relator

Não houve descumprimento da decisão anterior e o Congresso ainda está obrigado a prestar contas sobre as emendas de relator