Luís Otávio Barroso da Graça

A execução da parcela do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/orcamento">orçamento</a> federal derivada de emendas parlamentares é uma das questões a afetar a desejada relação harmônica entre os poderes constituídos. Não bastassem as querelas entre o <a href="https://www.jota.info/legislativo/">Legislativo</a> e o <a href="https://www.jota.info/executivo/">Executivo</a>, também o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/judiciario">Judiciário</a> anda envolvido no imbróglio por conta de decisões do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/stf">STF</a>) que colocam em xeque o arranjo institucional criado nos últimos dez anos.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">[1]</a> Um ponto em jogo, em particular, refere-se à natureza impositiva atribuída à programação resultante de emendas.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">[2]</a> 
A discussão sobre o caráter impositivo ou autorizativo da lei orçamentária é assaz pertinente. Caso se entenda que o orçamento público apenas autorize a execução de despesas, o Executivo pode a ela proceder com ampla discrição, sopesando exigências legais, restrições financeiras, prioridades constantes de instrumentos de planejamento e demandas político-eleitorais.
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Inversamente, se o orçamento for tido por impositivo, o juízo, por parte do Executivo, sobre a conveniência de se executar ou não algo que lá se encontra fica bastante reduzido. Mesmo na ausência de exigências legais, o tão-simples fato de a despesa estar prevista no orçamento público torna-a de execução obrigatória.
A propósito do tema, rumo torto surgiu quando o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/congresso-nacional">Congresso Nacional</a>, há cerca de dez anos, resolveu atribuir natureza impositiva apenas à programação decorrente de emendas parlamentares. A ideia original encontrava-se na <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/44289">PEC 22/2000</a>, do Senado. Certamente, parte de sua motivação correspondia, como hoje, ao desejo de dar mais peso às decisões dos congressistas sobre as despesas federais. 
Ocorre que, nesse intuito, a PEC recorria a desenhos mais adequados no que tange às relações institucionais. Em primeiro lugar, atribuía natureza impositiva a todo o orçamento, não apenas à parcela resultante de emendas. Em segundo lugar, determinava que o Executivo encaminhasse ao Congresso proposta de cancelamento ou contingenciamento de dotações quando vislumbrasse dificuldade na execução da programação a elas correspondente. Se a coisa funcionaria bem, não se sabe, mas, ao menos em tese, a proposta passava ao largo da eleição das emendas parlamentares como núcleo do seu arranjo.
Um dos acertos da PEC 22/2000 residia em não dar às emendas uma estatura jurídica estranha à sua natureza. Uma emenda é tão-só um instrumento pelo qual se busca a modificação de uma proposição em trâmite numa casa parlamentar (um projeto de lei, por exemplo).
No curso do processo legislativo, as emendas e a proposição a que se referem são submetidas a discussão e a voto, podendo dar origem a uma norma (como uma lei). A partir daí, não se faz mais referência ao que ficou para trás. Em outras palavras, em face da norma em vigor, nada há que vincule a sua aplicação aos documentos legislativos que lhe deram origem ou a seus autores.
Nesse sentido, deveria causar espécie o estabelecimento de tal vinculação em relação ao orçamento público. Dito de outro modo, deveria soar estranho atribuir às emendas orçamentárias estatura jurídica perene e vinculante, como se fossem elas mesmas dotadas de força normativa ou revestidas de características próximas à de atos administrativos.
Situação ainda mais palpitante refere-se ao caso das chamadas <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/emendas-pix">emendas Pix</a>. Trata-se de uma espécie de emenda por meio da qual é viabilizada a transferência obrigatória de recursos para estado ou município sem que se saiba, de antemão, a que finalidade pública serão destinados.
A característica de ato administrativo atribuída a essas emendas é de tal monta que levou o ministro Flávio Dino, do STF, a praticamente equipará-las a atos de ordenação de despesa,<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">[3]</a> típicos das autoridades encarregadas da execução orçamentária e financeira, não dos legisladores. Tal comparação soa pertinente. O que não se afigura como tal é o modelo vigente de orçamento impositivo, do qual as emendas Pix constituem um eloquente subconjunto.
Na busca por alternativas ao atual modelo, consoante recentes determinações do STF,<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">[4]</a> um bom ponto de partida poderia ser a redação original da mencionada PEC 22/2000. Sempre, qualquer que fosse o resultado da empreitada, com o cuidado de tratar as emendas como o que elas são: apenas instrumentos do processo legislativo de elaboração do orçamento.
Mais especificamente, sem traço que lhes permita afastar regras e princípios atinentes, de um lado, à transparência e controle dos atos públicos e, de outro, aos papéis constitucionais do Legislativo e do Executivo em tema de formulação e execução de políticas públicas.
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As opiniões deste artigo são de exclusiva responsabilidade do autor.
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<a class="sdfootnotesym" style="font-family: inherit; font-style: inherit; font-variant-ligatures: inherit; font-variant-caps: inherit;" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">[1]</a> Ver as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) n. 850, 851, 854 e 1014 (sobre o chamado “orçamento secreto”, referente às emendas de iniciativa do relator-geral do projeto de lei orçamentária anual) e as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) n. 7688, 7695 (sobre as chamadas “emendas pix”, referentes às transferências especiais a que faz menção o art. 166-A, I, da Constituição) e 7697 (sobre o caráter impositivo dado a programações orçamentárias oriundas de emendas parlamentares).
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">[2]</a> Ver, na Constituição, o art. 166, §§ 11 e 12, e o art. 166-A.
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">[3]</a> Ver as medidas cautelares, referendadas pelo Plenário do STF, nas ADIs n. 7695 e 7697.
<div id="sdfootnote4">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">[4]</a> Ver, particularmente, a medida cautelar na ADI n. 7697, clamando por uma nova regulação do tema.
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congresso nacional

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JOTA

Na busca por alternativas ao atual modelo, um bom ponto de partida poderia ser a redação original da PEC 22/2000

Emenda ao orçamento: só instrumento de processo legislativo, não algo vinculante

Na busca por alternativas ao atual modelo de emendas, um bom ponto de partida poderia ser a redação original da PEC 22/2000