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Patricia Pessoa Valente

Darcio Genicolo Martins

Da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/pesquisa-jota-insper">série de artigos</a> sobre a percepção da regulação dos transportes, que reflete sobre os resultados da pesquisa realizada no âmbito do Centro de Regulação e Democracia do Insper, em parceria com o JOTA, este aborda as diferentes percepções acerca das alterações que as modelagens de projetos de infraestrutura sofrem.
Afinal, é positivo haver modificações na estrutura das concessões entre uma rodada e outra? Quando elas são vistas como aprendizados dos agentes reguladores e poderes concedentes e quando são consideradas inconstâncias ou políticas regulatórias pouco claras?
O objetivo deste artigo, mais do que responder a estas perguntas, é compreender o que as alterações realizadas ao longo dos anos em projetos de rodovias e aeroportos nos ensinam sobre a regulação desses setores, na percepção dos atores desse ambiente regulatório.
A pesquisa teve como propósito identificar os motivos que levam ou inibem os investimentos privados em infraestrutura. Fatores decisivos para gerar investimento privado, segundo os consultados, são segurança jurídica e previsibilidade das decisões e projetos.
Sobre este último aspecto, a previsibilidade dos projetos futuros têm função importante. Conhecer o pipeline de projetos de infraestrutura permite que os investidores formem equipes para elaborar suas propostas, se posicionem no mercado em relação a algum ativo de interesse especial e, principalmente, antecipem projetos e decisões sobre investimento em infraestrutura no país.
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Nesse contexto, ganha relevância compreender a percepção sobre as mudanças na modelagem dos projetos dos variados atores do ambiente regulatório dos transportes. Segundo a maioria dos atores consultados, as modelagens são alteradas “algumas vezes” ou “sempre” a cada nova rodada de licitação em aspectos relevantes como alocação de riscos, definição de obrigações de cada uma das partes e determinação do retorno financeiro para a concessionária com o investimento de longo prazo. Os atores percebem que as mudanças sucessivas afetam “razoavelmente” ou “muito” a decisão de investimento da iniciativa privada em transportes.
Afinal, as mudanças na modelagem das concessões são avaliadas como positivas ou negativas? A resposta depende do(a) consultado(a) ou do setor ao qual ele(a) pertence. Os representantes do poder concedente, por exemplo, veem as mudanças em elementos essenciais das modelagens (p. ex.: modelagem e alocação de risco) como parte do aprendizado da agência reguladora. Se nas primeiras concessões aeroportuárias era desejável, por exemplo, que a concessionária tivesse como acionista a Infraero, a partir da quarta rodada, a estatal não fez mais parte do modelo de concessão.
Mas nem todos veem as modificações na modelagem e nos contratos de forma positiva. Para as concessionárias e alguns outros agentes privados, como os financiadores, as sucessivas mudanças na modelagem das concessões dentro de um dado setor (transportes terrestres, infraestrutura aeroportuária ou mobilidade) a cada nova licitação são prejudiciais para a continuidade e a perenidade dos investimentos. Esse contraste de percepções revela que a iniciativa privada entende que a curva de aprendizado do setor público é baixa, demonstrando pouca tolerância para as experimentações propostas e incorporações de aprendizados.
Analisadas em detalhe, as respostas demonstram variações relevantes entre representantes dos setores de transportes consultados. Por exemplo, para uma operadora internacional de aeroportos atuante no país, as mudanças ocorridas nos contratos de concessão dos aeroportos federais foram consideradas positivas e demonstram aprendizado da ANAC ao longo dos últimos anos. Cita o exemplo do Aeroporto de Viracopos, cuja grandiosidade do projeto do novo terminal de passageiros não esteve vinculada, desde o início, a gatilhos de demanda. Na sua opinião, este problema foi resolvido nas rodadas seguintes.
Para o setor de rodovias, por outro lado, as alterações significam inconstâncias e mudanças de direcionamento injustificadas das agências reguladoras, gerando ineficiências ao setor, que terá de incorporar as mudanças às estruturas existentes. Isso porque há inegável maturidade para todos os atores envolvidos, pois as primeiras concessões já chegaram ao termo final dos contratos e passaram por novas rodadas. O setor mantém seu pioneirismo ao anunciar recentemente a primeira relicitação com fundamento na Lei 13.448/2017.
<blockquote class="jota-article__eye">A lição que se tira das diferentes percepções sobre as alterações nas modelagens está relacionada à capacidade de aprendizagem dos técnicos por trás da execução contratual e dos inputs fornecidos ao longo da modelagem.</blockquote>
A capacidade de aprendizado decorre sobretudo da área técnica das agências que, após enfrentar problemas com determinada cláusula ou regra, faz alterações nas rodadas e programas de concessão seguintes. As alterações decorrem de aperfeiçoamento decorrente da experiência acumulada não apenas na elaboração dos editais, documentos e licitação, bem como dos desafios que somente a execução contratual proporciona.
A curva de aprendizado, no entanto, ainda é baixa e pode ser incrementada considerando dois aspectos. O primeiro deles é quanto à possibilidade de as áreas técnicas seguirem buscando capacitação e fortalecimento institucional no ambiente regulatório.
A análise de impacto regulatório, tema do próximo artigo desta série, é ferramenta fundamental nesse desafio. O segundo aspecto é a necessidade de as áreas técnicas e procuradorias abandonarem dogmas antigos e ultrapassados, segundo os quais a atuação do agente público não seria passível de erros e, consequentemente, de inovação[1].
Ponto relevante sobre as alterações da modelagem das concessões diz respeito aos beneficiários dessa alteração. Tem se mostrado mais confortável, do ponto de vista de controle, as agências fazerem alterações e aprimoramentos em novos contratos do que modificar os contratos em execução.
Não deveria ser sempre assim, pois a concessionária e o investidor, que arcaram com os custos da aprendizagem, não sentem os reflexos positivos no caso concreto. Mesmo sem alterar as disposições semelhantes presentes nos contratos já firmados e que serviram de lição, em razão da resistência enfrentada dada a paralisia administrativa motivada pelo forte receio de responsabilização do agente público[2], é preciso reconhecer que avanços da ANAC e ANTT ocorreram ao longo do tempo.
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O episódio 43 do podcast Sem Precedentes analisa a nova rotina do STF, que hoje tem julgado apenas 1% dos processos de forma presencial. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=a6M2upbiCFY&feature=emb_title
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<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/agencias-reguladoras-interferencia-politica-07102020" name="_ftn2">[1]</a> Esse tema foi objeto de análise no artigo, desta série, Agências reguladoras e interferência política: o que fazer?.
<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/tcu-regulacao-narciso-acha-feio-nao-espelho-28102020" name="_ftn2">[2] </a>Este tema foi objeto de análise no artigo, desta série, TCU e regulação: Narciso acha feio o que não é espelho.

infraestrutura

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JOTA

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