Nos últimos tempos, as empresas de tecnologia com maior proeminência global entraram em uma espécie de inferno astral regulatório e judicial. Big techs estão respondendo a processos sobre temas variados em diversas jurisdições. Estão adequando seus modelos de negócio ao compliance de legislações recém-aprovadas em alguns países. Simultaneamente, tentam impedir que este efeito se espalhe globalmente.

A União Europeia lançou o mais forte desafio ao domínio desses conglomerados até agora. Desde 2010, surgiu um complexo conjunto de leis, regulamentos e resoluções regionais e nacionais buscando endereçar temas complementares da agenda digital. O objetivo era conter o avanço de conglomerados estrangeiros nos mercados digitais e evitar impactos negativos desta atuação descontrolada sobre empresas e cidadãos europeus.

Tenha acesso ao JOTA PRO Poder, uma plataforma de monitoramento político com informações de bastidores que oferece mais transparência e previsibilidade para empresas. Conheça!

A iniciativa foi acelerada nos últimos seis anos com um pacote regulatório que inclui, entre outras, as Leis de Serviços Digitais (DSA), de Mercados Digitais (DMA), de Inteligência Artificial (AI Act), de Dados e de Governança de Dados (Data Act e Data Governance Act), além do regulamento geral de proteção de dados (GDPR), aprovado em 2016.

O Efeito Bruxelas

Mesmo com um custo alto para formulação e implementação, este intricado arcabouço normativo, assim como aqueles de diversos outros setores emanados pelo Parlamento Europeu, acabou por ser visto como uma fórmula para exportação. A iniciativa teve tanto êxito que recebeu até um nome de batismo: o Efeito Bruxelas.^[1]

O Brasil não passou ileso a esta febre. Desde 2018, surgiram proposições inspiradas ou que simplesmente replicam o conteúdo dos textos europeus. É o caso, por exemplo, da Lei de Geral de Proteção de Dados (LGPD), cuja matriz é o GDPR, e os PLs de Inteligência Artificial, de regulação de mercados digitais, de combate à desinformação, de proteção a crianças e adolescentes no ambiente online e outros menos conhecidos apresentados de 2020 para cá. Seus textos, de forma mais ou menos explícita, perpassam projetos como os PLs 2630/2020 (Fake News), 2768/22 (Regulação de Mercados Digitais) e 2338/23 (Inteligência Artificial).

Reação articulada

Passada pouco mais de meia década do pacote principal de marcos legais, a experiência acumulada com este processo vem gerando tentativas articuladas de impedir a contínua exportação do Efeito Bruxelas para países não europeus. Como mostram os pesquisadores Anu Bradford^[2], Mariana Mazzucatto, Tim O’Reilly e Ilan Strauss^[3], os ataques ao modelo são ancorados em duas falácias. A primeira aborda um alegado dilema entre inovar e regular.

Uma pesada ação estatal e excesso de leis não principiológicas podem atrasar a inovação tecnológica. Complementar a esta argumentação, existem aqueles que defendem o modelo de negócios das big techs dizendo que a concorrência no meio digital não apenas existe como está a um clique de distância.

Estes dois argumentos estão no centro da crítica feita ao Efeito Bruxelas pelo professor de direito da Universidade de Pensilvânia, Christopher Yoo, fundador do Centro para Tecnologia, Inovação e Concorrência, que tem entre seus principais financiadores Amazon, Meta, Google, Comcast, AT&T e GSMA. Em recente visita ao Brasil, como parte de seu tour global por diversos países-chave no debate sobre a agenda digital, o pesquisador atacou principalmente o DMA e o AI Act sustentando que ambos, se transplantados sem critérios para qualquer jurisdição, podem inibir a inovação e reduzir a competição.

Obviamente, seu contraponto é o mercado digital dos Estados Unidos que, entre outras razões, cresceu e prosperou sem amarras regulatórias no campo digital a partir da criação de seus cinco campeões nacionais globais, desenvolvidos estrategicamente como projetos comerciais e de segurança nacional contando com significativos investimentos públicos nos últimos 25 anos.

Yoo não diz, entretanto, como pequenas empresas de países que não criaram suas big techs poderiam competir de igual para igual com as gigantes sem contar com alguma barreira regulatória que proteja a expansão dos entrantes nacionais nestes mercados. Também não sugere qualquer mecanismo de promoção da inovação para empresas que não possuem orçamentos de pesquisa e desenvolvimento como os delas^[4].

Mas a despeito das críticas interessadas e ataques articulados ao Efeito Bruxelas, a regulação de plataformas digitais e de empresas de IA está na pauta das autoridades concorrenciais e também na cabeça dos juízes pelo mundo afora. Decisões recentes mostram como se reverteu a tendência de a-regulação experimentada nos mercados globais ao longo da década de 2010.

Nos últimos anos, Google, Apple, Meta, Amazon e Microsoft lideram os casos mais rumorosos de abuso de posição dominante, envolvendo práticas de atuação monopolista, relação assimétrica entre desenvolvedores de aplicativos e os sistemas onde transacionam seus produtos, uso não autorizado de dados pessoais para treinamento de modelos de IA, além de manipulação de algoritmos para privilegiar a oferta de produtos controlados pelo sistema e investimentos no capital de empresas para manter predomínio no mercado.

Alianças regulatórias globais

A atuação global destas empresas exige reações em mesmo nível e alcance. Isto está fazendo com que surjam alianças nunca sonhadas há alguns anos. Em 23 de julho, a Autoridade de Concorrência e Mercados do Reino Unido (CMA), a Comissão Europeia, o Departamento de Justiça dos EUA (DoJ) e a Comissão Federal de Comércio dos EUA (FTC) publicaram uma declaração conjunta sobre a concorrência na inteligência artificial^[5].

A nota concentrou-se especificamente nos riscos à concorrência e aos consumidores apresentados por modelos fundacionais e produtos de IA. As autoridades resumiram as ameaças à competição digital da nova tecnologia em três riscos principais: controle centralizado de recursos essenciais; aumento ou consolidação do poder dominante em áreas relacionadas à IA; e negociações financeiras entre os principais participantes.

Dois anos antes desta iniciativa, reguladores de alguns países da Europa, Ásia, África e Oceania se movimentavam em torno de uma rede com objetivos em outra seara: a da proteção de direitos. A Rede Global de Reguladores de Segurança Online reúne órgãos independentes para cooperar entre jurisdições. O trabalho se dá a partir do compartilhamento de informações, práticas recomendadas, conhecimento especializado e experiência, para apoiar abordagens coerentes e coordenadas para questões de segurança on-line. A Rede criou recentemente dois grupos de trabalho para aprofundar o entendimento e a colaboração nos temas de (1) Educação e Conscientização e (2) Tecnologia^[6].

Além de um enfoque global, a necessidade de monitorar os riscos das leis digitais requer um grande esforço para criar sistemas de governança e garantir a aplicação das normas. A complexidade da lei europeia de IA, aprovada este ano, exigiu também a montagem do AI Office^[7], uma unidade com 98 pessoas e quase € 50 milhões de orçamento. Pode parecer bastante, mas o valor é metade do orçamento de seu congênere britânico^[8].

Soberania digital à europeia

Além das alianças globais entre órgãos reguladores, outra alternativa interessante que surge neste cenário, mais uma vez vinda da Europa, é investir em programas e projetos que garantam independência das big techs, indo além da mera proteção de direitos e defesa de mercados domésticos por meio de legislações.

No próximo dia 24 de setembro, um grupo de especialistas vai se reunir no Parlamento Europeu para promover o Euro Stack^[9]. O evento discutirá a necessidade de construção de saídas estruturais como forma de garantir soberania por meio de investimento dos Estados nos ecossistemas nacionais de economia digital.

Uma de suas idealizadoras, a professora da UCL e cofundadora da Competition Research Policy Network do CEPR (Centre for Economic Policy Research), Cristina Cafarra, coloca a iniciativa nestes termos:

Como podemos criar uma alternativa para a dependência grotesca da Europa em relação à infraestrutura de Big Tech no próximo mandato da CE? A regulamentação não é a única resposta. O ‘digital’ é uma grande parte da infraestrutura que precisa atrair grandes investimentos como elemento de um impulso de política industrial muito necessário, com valores democráticos. Há muitas pessoas excelentes trabalhando nisso na Europa e no mundo todo, é hora de avançar.

Em artigo publicado na semana passada^[10], a pesquisadora foi além. Segundo ela, a União Europeia liderou o processo regulatório para controlar o avanço das empresas de tecnologia nos últimos anos, mas vem perdendo espaço para iniciativas em prática no Reino Unido e mesmo nos Estados Unidos. Caffarra reconhece que a Lei dos Mercados Digitais (DMA) vem sendo uma etapa significativa na coibição dos abusos de poder econômico das principais empresas globais de tecnologia mas que há quase um culto por trás deste normativo. Por seu aspecto de atuação focado mais no comportamento das companhias e não em intervenções estruturais, este marco legal estaria deixando de abordar suficientemente as questões subjacentes de concentração de mercado.

Essa tentativa de alterar o status quo a partir de instrumentos normativos e ações regulatórias é insuficiente porque não aborda todos os pontos do ecossistema controlados por estas empresas. Como já mostraram Maria Farrell and Robin Berjon (e eu analisei aqui), as grandes empresas de tecnologia controlam fundamentalmente toda a infraestrutura essencial para operar uma sociedade digital na Europa ou em qualquer outra região do globo: descoberta de conteúdo, comunicações, identidade, comércio, pagamentos, dados e publicidade.

Caffarra e seus colegas enxergam nas chamadas infraestruturas digitais públicas, como têm apostado Índia e Singapura, e em políticas de fomento à indústria local de software e hardware uma forma de se quebrar esta lógica.

Precisamos exigir que a infraestrutura digital seja uma parte importante disso, em todos os níveis da pilha digital: dos aplicativos ao hardware, do código-fonte aberto que permite aplicativos em diversos sistemas operacionais à infraestrutura física que precisa ser montada e unida.

Pensar a floresta

Os objetivos dos pesquisadores da UCL são ambiciosos. Seria uma forma de tentar reinventar o Efeito Bruxelas agora pelo viés da política industrial? Só o tempo dirá. O fato é que neste campo muitos países têm o que mostrar. Inclusive o Brasil, que vem dando passos largos em busca de sua soberania digital. O princípio está presente tanto no Plano Brasileiro de Inteligência Artificial, quanto na missão de Transformação Digital da Nova Indústria Brasil ou nos projetos de Infraestrutura Digital Pública e de Nuvem Soberana que estão sendo desenhados pelo governo federal.

Mas o que estamos fazendo no Brasil, e que poderia ser observado na embrionária ação europeia, é não colocar todos os ovos na mesma cesta. Nem só um emaranhado de regulações complexas é a saída, nem apenas o investimento em uma nuvem pública sem outros elementos de uma política industrial será. Nem apenas um plano de IA irá preencher todas as lacunas, nem mais competição isoladamente vai dar conta de oxigenar os mercados digitais e garantir a entrada dos novos agentes. A agenda digital é bem mais ampla e precisa estar muito bem costurada e coordenada para realmente colocar um país em condições de fazer alguma diferença no estabelecimento de seu ecossistema nacional.

Precisamos entender que a questão do monopólio pode ser um não problema para aquelas empresas que talvez queiram ser dependentes. A própria divisão concorrência versus monopólio não faz sentido no capitalismo atual, organizado como esferas de controle que, por sua vez, estão todas interconectadas, com bem mostra a pesquisadora argentina Cecilia Rikap^[11]. Mais do que construir uma infraestrutura computacional sob domínio nacional é preciso atacar diretamente as causas da monopolização intelectual, incluindo a concentração dos chamados meios de apropriação de informações e conhecimento.

Levando em conta esse cenário mais amplo, o diálogo entre a parte minoritária do Norte e o Sul Global para caminhar em uma mesma direção seria uma forma de não apenas fortalecer a construção de alternativas comuns que troquem oligopólios transnacionais por domésticos. Poderia se constituir em um esforço legítimo para a defesa da autodeterminação tecnológica de forma democrática e sem a necessidade de isolacionismo ou apostas em excesso de criativismo regulatório. No lugar de um Efeito Bruxelas por que não investir no impacto de uma Aliança Sul-Norte?

[1] Este esforço é derivado do Programa Europa Digital (DIGITAL), criado em 2021, um instrumento financeiro que conta com um orçamento total previsto de € 7,9 bilhões alocado de forma abrangente em áreas como:

Supercomputação: Investimentos para desenvolver e operar supercomputadores que atendam às necessidades de pesquisa e inovação na Europa.

Inteligência Artificial: Financiamento para projetos que promovam o uso e a implementação de soluções de inteligência artificial em diversas indústrias e serviços públicos.

Cibersegurança: Recursos destinados a fortalecer a segurança cibernética na Europa, incluindo a proteção de infraestruturas críticas e a capacitação de profissionais.

Competências Digitais Avançadas: Investimentos em programas de formação e capacitação para melhorar as habilidades digitais da força de trabalho europeia.

Uso Amplo de Tecnologias Digitais: Projetos que garantam a adoção e a implementação de tecnologias digitais em toda a economia e sociedade, incluindo a criação de Polos Europeus de Inovação Digital (PEID).

Semicondutores: Um novo domínio de capacidade adicionado em setembro de 2023, focado em abordar a escassez de semicondutores e promover a construção de capacidades na Europa.

O DIGITAL tem como objetivo moldar a transformação digital de acordo com as metas da UE definidas no Digital Compass 2030 e no Policy Programme — Path to the Digital Decade. A iniciativa complementa o financiamento de outros programas da UE, como o Horizon Europe, o Connecting Europe Facility, o Recovery and Resilience Facility e os fundos estruturais.

[2] Disponível em: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4753107

[3] Disponível em: https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/sites/bartlett_public_purpose/files/amazons_algorithmic_rents-_the_economics_of_information_on_amazon_final.pdf

[4] Estudo divulgado pela Comissão Europeia no início deste ano mostrou que se a UE for comparada diretamente com as maiores empresas de tecnologia, ficaria bem atrás. Por exemplo, as 5 empresas de TIC dos EUA gastaram o equivalente a € 209.058 milhões em 2022, um aumento de 28,4% em relação ao ano anterior e um aumento de 688% em relação a 2012. No ritmo atual, isso será em breve o dobro de todos os gastos brutos em pesquisa e desenvolvimento (GBARD) das 27 nações europeias juntas (totalizando € 117.368 milhões em 2022). O programa Horizon Europe tem um orçamento de € 95.500 milhões para o período de 2021 a 2027, portanto, menos da metade do orçamento das Big 5 para 2022. A Amazon tem um orçamento de P&D maior do que o de qualquer Estado-membro europeu. O maior orçamento do governo nacional é o da Alemanha, que é o único país da UE que está entre os cinco primeiros quando estados e entidades privadas são colocados em comparação direta. A Alphabet, segunda maior em gastos de pesquisa e desenvolvimento, possui um orçamento mais que duas vezes maior que a França, o país com o segundo maior orçamento. Disponível em: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/db955dcf-af69-11ee-b164-01aa75ed71a1/

[5] Disponível em: https://www.gov.uk/government/publications/joint-statement-on-competition-in-generative-ai-foundation-models-and-ai-products/joint-statement-on-competition-in-generative-ai-foundation-models-and-ai-products

[6] Disponível em: https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/international-work/gosrn/

[7] O escritório é subdividido em dois departamentos: A1, que lida com inovação em IA e robótica, e A2, responsável pela política de IA.

[8] Disponível em: https://www.politico.eu/article/eu-needs-oppenheimer-to-run-ai-policy-key-lawmaker-tudorache-romania-says/#:~:text=The%20EU%20can%20hardly%20offer,million%20(%E2%82%AC116%20million)

[9] Disponível em: https://digital-independence.eu

[10] Disponível em: https://www.techpolicy.press/europe-needs-to-do-more-than-scratch-at-the-ramparts-of-big-techs-castle/

[11] Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09692290.2024.2365757

Efeito Bruxelas sob ataque: fadiga, falácias digitais e reinvenção

Mesmo com custo alto para implementação, intricado arcabouço normativo europeu acabou visto como fórmula de exportação