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Edson Holanda

Cada vez mais orientado para a conectividade e para os serviços digitais, o setor de telecomunicações passa por uma importante inflexão. O Relatório de Monitoramento da Competição, da Agência Nacional de Telecomunicações (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anatel">Anatel</a>) dimensiona essa mudança: em 2025, o país registrou 53,9 milhões de acessos à banda larga fixa; a malha de fibra óptica alcança 4.645 municípios, mais de 83% das cidades brasileiras; e a telefonia móvel soma 270,2 milhões de acessos. 
Em sentido oposto, está o acesso à telefonia fixa, que caiu para 27,2 milhões de acessos em 2025, em comparação com 26,3 milhões em 2024. Nesse contexto de mudanças estruturais, é natural que os modelos de fiscalização também evoluam e acompanhem a complexidade crescente das cadeias de valor digitais. O desafio é como fiscalizar de forma mais eficiente, proporcional e alinhada à realidade dos mercados atuais.
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A fiscalização em diversos setores regulados, por anos, desenvolveu-se com foco na ponta da cadeia, muitas vezes guiada por denúncias ou por atuações caso a caso. Esse modelo de fiscalização reativa ainda cumpre um papel relevante. No entanto, a crescente interdependência entre os agentes, como ocorre no setor de telecomunicações, abre espaço para uma reflexão sobre a necessidade de atuar também a partir dos pontos estruturais que viabilizam o funcionamento do mercado.
Uma nova abordagem viável para a atividade regulatória é a responsabilização regulatória por função habilitadora. A proposta é reconhecer essa função a partir de deveres regulatórios proporcionais, especialmente deveres mínimos de diligência, verificação prévia e governança. 
Com isso, adota-se uma lógica preventiva plenamente compatível com o Regulamento de Fiscalização Regulatória. Mecanismos como due diligence mínima, checklists objetivos e padrões básicos de governança não substituem a fiscalização tradicional, mas podem ser observados e verificados no curso das inspeções, funcionando como instrumentos de aumento de eficiência, transparência e previsibilidade regulatória.
A responsabilização regulatória por função habilitadora é especialmente importante em situações em que fornecedores de capacidade, de trânsito, de interconexão ou de infraestrutura crítica não definem, isoladamente, a regularidade do mercado, mas desempenham um papel que viabiliza o seu funcionamento. Ou seja, ela se aplica a agentes que, em razão da posição que ocupam na cadeia, exercem uma função essencial para que outros possam operar.
Esse modelo contribui para reduzir o estoque de ilegalidades estruturais ao reforçar o controle ex ante, diminuir assimetrias de informação e aumentar a segurança jurídica sem inflar os custos regulatórios. Um exemplo de referência metodológica é o modelo adotado pela Receita Federal. 
Há anos, a organização de fiscalização da instituição parte do controle de fluxos relevantes e de agentes estruturantes, sem abandonar a atuação tradicional na ponta. O resultado é a potencialização dos efeitos sistêmicos da fiscalização.
Em vez de concentrar esforços apenas no varejo, a Receita atua sobre importadores, grandes operadores, intermediários logísticos e pontos críticos da cadeia. Para isso, utiliza mecanismos preventivos, cruzamento de informações e critérios objetivos de conformidade. 
No setor de telecomunicações, a lógica é parecida, pois não há operação irregular relevante sem agentes que a viabilizem por meio de capacidade, infraestrutura ou intermediação.
No Brasil, um desafio atual é a restrição regulatória que veda a certificação de dispositivos potencialmente voltados à prática de ilícitos, como os equipamentos minicelulares ou microcelulares. 
Ainda assim, esses produtos chegam ao mercado, sobretudo por canais digitais, o que evidencia as limitações de um controle exclusivamente aduaneiro. A Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (Abinee). estima que circulem cerca de 5 milhões de minicelulares não-homologados no país.
Nesse contexto, plataformas de comércio físico e eletrônico exercem função habilitadora e devem cumprir deveres mínimos de diligência, como a verificação de homologação, o bloqueio de ofertas vedadas e a adoção de mecanismos de rastreabilidade.
Experiências internacionais demonstram que esse é um caminho viável. No Reino Unido, por exemplo, a reguladora de mídia Office of Communications (Ofcom) tem avançado na imposição de obrigações preventivas a operadores estruturantes, ao exigir processos de due diligence e gestão de incidentes. 
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Nos Estados Unidos, a agência reguladora Federal Communications Commission (FCC) consolidou regras no contexto de robocalls e spoofing que reforçam a lógica do “conheça seu upstream”. Na União Europeia, a legislação sobre cibersegurança, por meio da Diretiva NIS2, fortalece as obrigações de gestão de risco e de segurança da cadeia de suprimentos.
Esse é um exemplo do caminho que a modernização da fiscalização em telecomunicações precisa seguir, com ajustes inteligentes de abordagem. Refletir e buscar alternativas cada vez mais efetivas faz parte do esforço contínuo de aperfeiçoamento do Estado.

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Modelo de responsabilização por função habilitadora é um caminho viável para fortalecer a eficiência regulatória

É urgente modernizar a fiscalização em telecomunicações

Modelo de responsabilização por função habilitadora é um caminho viável para fortalecer a eficiência regulatória