Matheus Cadedo

Ivan Lago Mariotto

Nos últimos anos, o Brasil testemunhou o surgimento de diversos fundos soberanos subnacionais. No âmbito municipal foram criados os de Maricá, Ilhabela, Niterói e de Curitiba. No campo estadual ganham destaque os fundos do Rio de Janeiro e do Espírito Santo.
Apesar deste movimento, ainda são grandes os desafios para que essas figuras tenham o sucesso de alguns equivalentes internacionais, tais como os fundos da Noruega, da China e de países do Oriente Médio<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. Sem o estabelecimento de uma estrutura regulatória e de governança robusta, a gestão de um fundo soberano pode ser facilmente capturada para atender interesses políticos, eleitorais e populistas. Os investimentos feitos, muitas vezes, carecem de estudos ou projeções financeiras, combinando o baixo retorno com uma má avaliação de riscos na escolha dos ativos.
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Um grande exemplo disso foi a recente assinatura de um Non-Disclosure Agreement (NDA) entre a Prefeitura de Maricá e a SAF do Vasco da Gama<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. O objetivo do acordo é dar início a negociações para aquisição do time de futebol, com recursos do fundo soberano municipal. O prefeito Washington Quaquá<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, inclusive, já afirmou publicamente que o fundo de Maricá possui mais de R$ 2 bilhões em caixa que poderiam ser aplicados no eventual negócio.
O caso ilustra os perigos que são colocados na mesa quando os fundos soberanos são criados sem uma estrutura de governança e sem um arcabouço regulatório adequado.
Atualmente, quase todos fundos soberanos brasileiros<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> estão estruturados sob a forma de “fundos especiais de natureza contábil<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>”, que não possuem personalidade jurídica própria<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. A regulação do tema é escassa. Como fundos contábeis, eles não se submetem às regras editadas pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Como entes despersonalizados, eles não podem assumir obrigações perante terceiros, ter patrimônio próprio, firmar contratos, constituir estrutura administrativa própria ou praticar quaisquer atos inerentes ao exercício da personalidade jurídica.
O que se tem visto, na prática, é que os ativos adquiridos com recursos desses fundos costumam ser subscritos e geridos pela administração pública direta (no CNPJ do próprio ente federado). A política de investimentos, quando existente, é na maior parte das vezes definida diretamente por agentes políticos do Poder Executivo, por meio da formação de um comitê ou conselho de secretários municipais ou estaduais.
Também não existem medidas padronizadas de compliance ou de transparência, o que dificulta o monitoramento dos ativos investidos e a prestação de contas à população. Em suma, estes fundos subnacionais parecem não ter observado as lições aprendidas com a experiência do finado e conturbado Fundo Soberano do Brasil, que existiu entre 2008 e 2019.
Se quisermos evitar manchetes de dinheiro público desperdiçado ou de novos escândalos financeiros, é fundamental que seja dada maior atenção ao tema.
Existem opções para a estruturação de fundos soberanos que detenham uma mínima profissionalização no processo de escolha e gestão de seus ativos. O cardápio jurídico é vasto: podem ser criados fundos de investimentos nos moldes exigidos pela CVM; podem ser estruturados fundos públicos de natureza autárquica (tal qual o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação); podem ser criadas estatais cujo objetivo social seja a realização de investimentos diversificados, em linha com o exemplo do BNDES Participações; entre outras opções (que podem ser mais bem detalhadas em um segundo artigo).
O fato é que o modelo atual se mostra insuficiente. Fundos soberanos podem ser instrumentos valiosos de poupança pública, de proteção contra ciclos econômicos e de desenvolvimento; mas, para isso, é fundamental estruturar um arcabouço regulatório e de governança robusto, bem como mecanismos consistentes de monitoramento contínuo. É somente com a casa em ordem que poderemos construir um ambiente favorável ao surgimento e fortalecimento de fundos soberanos no Brasil.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>Esses fundos foram bem-sucedidos na formação de poupanças públicas e na indução do desenvolvimento econômico. Veja-se mais em: INSTITUTO DE ESTUDOS DE FUNDOS SOBERANOS (IEFS). Ranking global de fundos soberanos 2025. Rio de Janeiro: IEFS, 2025.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>Disponível em:<a href="https://ge.globo.com/futebol/times/vasco/noticia/2026/01/15/voce-sabia-investidor-do-marica-mostrou-interesse-na-compra-da-saf-do-vasco.ghtml">Você sabia? Investidor do Maricá quis comprar SAF do Vasco | Ge</a>. Acesso em 08 de junho de 2026.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>Disponível em: <a href="https://oglobo.globo.com/politica/noticia/2025/04/02/prefeito-de-marica-quer-usar-fundo-da-cidade-para-fazer-proposta-pela-saf-do-vasco-temos-r-2-bilhoes.ghtml">Prefeito de Maricá quer usar fundo da cidade para fazer proposta pela SAF do Vasco: 'Temos R$ 2 bilhões'</a>. Acesso em 08 de junho de 2026.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>Como exceção ao modelo cita-se o caso do Espírito Santo. Os recursos do fundo são geridos por instituições financeiras estaduais (BANESTES e  BANDES).
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<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>A “natureza especial” remete ao disposto entre os arts. 71 e 74 da Lei nº 4.320/1964, que institui regras de direito financeiro aplicadas a todos os entes da federação. Em suma, os fundos especiais são aqueles decorrentes do produto de receitas especificadas em lei, que vinculam o uso de tais recursos à determinados objetivos ou serviços pré-estabelecidos. Em realidade, os fundos de natureza contábil e/ou financeira podem ser equiparados com dotações orçamentárias que estão sujeitas a um regime de afetação à determinadas verbas e finalidades.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a>A despeito da obrigatoriedade da inscrição dos fundos contábeis no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), conforme se denota da instrução normativa RFB nº 2129/2022, eles não são considerados pessoas jurídicas, estando diretamente vinculados a uma entidade governamental. Cita-se que a Receita Federal também  já se manifestou, expressamente, sobre a diferenciação entre os fundos públicos sem personalidade jurídica (de natureza contábil ou financeira) e os fundos com personalidade jurídica própria. Como exemplo, cita-se a Nota RFB nº 114, de 24 de maio de 2010.

Inconstitucionalidade da tributação de fundos investimentos

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JOTA

Eles podem ser instrumentos valiosos de poupança pública, mas é fundamental um robusto arcabouço regulatório e de governança

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