Opinião & Análise

STF

É possível reeditar, na mesma sessão legislativa, medida provisória revogada?

É preciso, especialmente em tempos estranhos como os atuais, reafirmar o óbvio

governabilidade reforma da previdência
Fachada do Congresso Nacional. Crédito: Edilson Rodrigues/Agência Senado

Com a edição da Emenda Constitucional (EC) n.° 32, de 11/9/2001, o art. 62 da Constituição Federal passou a disciplinar com mais rigidez a edição de medidas provisórias pelo Chefe do Poder Executivo, impondo-lhe, desde então, a observância de diversas vedações materiais e formais, a exemplo da proibição de “reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou tenha perdido sua eficácia por decurso de tempo” (§ 10 do art. 62 da Carta Magna).

A vedação constante no § 10 do art. 62 da Constituição Federal ocasiona, de tempos em tempos, sérias controvérsias, tal como ocorre agora com a edição da Medida Provisória n.° 955, de 20/4/2020, a qual revoga a Medida Provisória n.° 905, de 11/11/2019, que instituía o Contrato de Trabalho Verde e Amarelo e alterava a legislação trabalhista, pouco antes da perda de sua eficácia devido ao decurso do prazo máximo para sua apreciação pelo Congresso Nacional.

Em síntese, como noticiado pela imprensa, a justificativa apresentada pelo Presidente da República para a edição da Medida Provisória n.° 955/2020 foi a seguinte: “Diante da iminente caducidade da MP 905, optei por revogá-la, mediante entendimento com o Presidente do Senado (Davi Alcolumbre). Para criação de empregos editaremos nova MP, específica para tratar do contrato Verde e Amarelo durante o período de enfrentamento da Covid”[1].

Nesse cenário, adotando-se a Medida Provisória n.° 955/2020 como referência, a controvérsia diz respeito à aplicabilidade da vedação constante no § 10 do art. 62 da Constituição Federal ao caso de revogação pelo Chefe do Poder Executivo de medida provisória antes de sua rejeição ou perda da sua eficácia por decurso de tempo, o que, em termos práticos, abstraindo-se o mérito da Medida Provisória n.° 905/2019, impacta na possibilidade de o Presidente da República editar nova medida provisória com conteúdo igual ou semelhante à medida provisória revogada nesta sessão legislativa.

O contexto subjacente à edição da EC n.° 32/2001 deve orientar à obtenção de resposta para a controvérsia delimitada, em especial a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n.° 1/1995 no Senado Federal, que depois tramitou como PEC n.° 472/1997 na Câmara dos Deputados, originando as modificações insertas no art. 62 da Constituição Federal.

Em essência, a impulsionar a reação do Poder Legislativo, constatou-se, após a promulgação da nova Carta Constitucional, que o Poder Executivo estava legislando, à época, bem mais do que o Congresso Nacional, notadamente porque milhares de medidas provisórias eram editadas em cada governo, aí se incluindo,  sucessivas reedições de uma mesma medida provisória, com fundamento em questionável entendimento do Supremo Tribunal Federal[2].

Consolidou-se, no decorrer da tramitação das PECs especificadas, o entendimento de que o Poder Executivo estava usurpando poderes do Poder Legislativo, assim se explicitando que as medidas provisórias, pensadas pelo Constituinte de 1988 para serem utilizadas exclusivamente em casos de relevância e urgência e apreciadas impreterivelmente no prazo máximo de trinta dias, estavam comprometendo o modelo de separação de poderes, assemelhando-se, na prática, aos controversos decretos-leis do período ditatorial.

O senador Bernardo Cabral, relator-geral da Comissão de Sistematização da Assembleia Constituinte em 1988 e com mandato parlamentar à época da tramitação da PEC, explicou, em reunião na Câmara dos Deputados, que o constituinte originário não “falava em reedição de medida provisória”, “todos nós queríamos que elas, no prazo de trintas dias, se não convertidas em lei, perdessem a eficácia”, concluindo, assim, que a reedição de medidas provisórias foi “um desrespeito à vontade do legislador”, “uma forma oblíqua, senão uma forma direta de o Poder Executivo transformar-se no substituto do Poder Legislativo”[3].

Em sessão do Senado Federal, o senador Álvaro Dias, igualmente constituinte em 1988 e com mandato parlamentar à época da tramitação da PEC, definiu o espírito que orientou a aprovação da PEC à época: “um País […] que pretende consolidar suas instituições democráticas não pode aceitar passivamente e de forma indefinida a existência de instrumentos que mantêm resquícios de autoritarismo”[4].

Dessa forma, a promulgação da EC n.° 32/2001 pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal foi, enfim, uma resposta do constituinte derivado aos excessos do Poder Executivo, caracterizou-se como verdadeiro freio de arrumação no modelo de separação de poderes, a reduzir o impacto autoritário da medida provisória no processo legislativo característico de um Estado Democrático de Direito. Daí decorreram diversas limitações à utilização de medidas provisórias pelo Poder Executivo.

A análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) contribui para a resposta definitiva da indagação inicial. A Corte Constitucional tem posicionamento consolidado quanto à possibilidade de uma medida provisória revogar outra anteriormente editada, com a ressalva de que, nessa hipótese, ocorre apenas a suspensão da eficácia da medida ab-rogada, a qual volta a  “vigorar pelo tempo que lhe reste para apreciação, caso caduque ou seja rejeitada a MP ab-rogante”.

E, depois das modificações do art. 62 da Constituição Federal, ao apreciar medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade (ADI) n.° 2.984 em 4/9/2003, o STF reafirmou o entendimento já exposto, agora acrescentando, em relação à aplicabilidade do § 10 do art. 62 da Constituição Federal à hipótese de revogação pelo Chefe do Poder Executivo de medida provisória, que “o sistema instituído pela EC 32 leva à impossibilidade – sob pena de fraude à Constituição –  de reedição da MP revogada, cuja matéria somente poderá voltar a ser tratada por meio de projeto de lei”[5].

Em outra ocasião, ao apreciar a medida cautelar na ADI n.° 3.964 em 12/12/2007, o STF aperfeiçoou o posicionamento comentado e, então, apresentou dois importantes argumentos complementares: “o ato de revogação pura e simples de uma medida provisória outra coisa não é senão uma auto-rejeição; ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer deliberação legislativa para proclamar, ele mesmo (Poder Executivo), que sua obra normativa já não tem serventia”, a denotar que sua reedição “significaria artificializar os requisitos constitucionais de urgência e relevância, já categoricamente desmentidos pela revogação em si”; e, caso o Presidente pudesse reeditar medida provisória revogada na mesma sessão legislativa que ocorrera a ab-rogação, ele “passaria, com tais expedientes revocatório-reedicionais de medidas provisórias, a organizar e operacionalizar a pauta dos trabalhos legislativos”, o que “importaria violação do princípio da separação dos poderes”[6].

O STF, mais recentemente, ao julgar as ADIs n.° 5.709, 5.716, 5.717 e 5.727 em 27/3/2019, destacou que “qualquer solução jurídica a ser dada na atividade interpretativa do art. 62 da Constituição Federal deve ser restritiva, como forma de assegurar a funcionalidade das instituições e da democracia”, a explicitar “o papel da medida provisória como técnica normativa residual, para atuações legiferantes excepcionais, marcadas pela urgência e relevância”, concluindo que rejeição e revogação de medida provisória são “categorias de fato jurídico equivalentes e abrangidas na vedação de reedição na mesma sessão legislativa”[7]. E, assim, se resolve, em definitivo, a controvérsia quanto ao alcance do § 10 do art. 62 da Constituição Federal, no sentido de que o Poder Executivo, depois de revogar uma medida provisória, não poderá, na mesma sessão legislativa em que promoveu a ab-rogação, reeditar medida provisória com conteúdo igual ou semelhante à medida provisória revogada.

Em conclusão, retomando a indagação inicial formulada no início do texto, é preciso, especialmente em tempos estranhos como os atuais, reafirmar o óbvio, isto é, valorizar a vontade do constituinte originário, reconhecendo o modelo de separação dos poderes consagrado no texto constitucional, que confere, no tocante à função legislativa, protagonismo ao Poder Legislativo, a exigir respeito às regras basilares da democracia.

Não há, portanto, a possibilidade de o Presidente da República reeditar, até o término da sessão legislativa em curso, medida provisória análoga à Medida Provisória n.° 905/2019, sem prejuízo de o Chefe do Poder Executivo submeter ao Congresso projeto de lei com solicitação de urgência nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 64 da Constituição Federal.

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[1] Disponível em: https://economia.uol.com.br/noticias/reuters/2020/04/20/governo-decide-reeditar-mp-do-contrato-verde-e-amarelo-diz-fonte.htm. Acesso em: 21 abr. 2020.

[2] Súmula n.° 651 (efeito vinculante conferido pela Súmula Vinculante n.° 54): “A medida provisória não apreciada pelo Congresso Nacional podia, até a EC 32/2001, ser reeditada dentro do seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição”.

[3] Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14784.  Acesso em 22 abr. 2020.

[4] Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/42400. Acesso em 21 abr. 2020.

[5] Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=387218. Acesso em 22 abr. 2020.

[6] Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=520041. Acesso em 22 abr. 2020.

[7] Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=750209316. Acesso em: 22 abr. 2020.


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