Desde o final de 2016, o Poder Executivo Federal parece estar comprometido em buscar alterações regulatórias que sejam capazes de incrementar a concorrência no mercado brasileiro de óleo e gás. Nesse sentido, destaca-se a iniciativa Combustível Brasil que, a partir de diálogos e interações entre os diversos agentes públicos e privados deste mercado, visava propor medidas para estimular a livre concorrência, bem como a entrada de novos players.

Paradoxalmente, parece ter faltado empenho ao poder público para dar continuidade a tal iniciativa, a qual, como diversas outras agendas governamentais louváveis, acabou movimentando vários agentes para a construção de um diagnóstico qualificado do mercado, sem, contudo, reverter-se em uma agenda concreta de alterações regulatórias positivas.

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Na verdade, o que se observou, ao longo de 2018, foi o afastamento da agenda regulatória dos principais problemas do setor. Ao invés do foco no aumento da concorrência na produção/importação de petróleo e seus derivados e no acesso à infraestrutura logística primária, as propostas apresentadas pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), até então, têm orbitado justamente no elo da distribuição, etapa em que se verifica competitividade nos setores de óleo e gás no Brasil.

Especificamente no setor de gás liquefeito de petróleo (“GLP” ou, como popularmente conhecido, “gás de cozinha”), a equivocada agenda da ANP pode ser exemplificada a partir da Tomada Pública de Contribuições nº 07/2018 (TPC nº 07/2018). Sem qualquer análise de impacto regulatório (AIR) prévia e minimamente consistente, esta TPC aventou a possibilidade de serem permitidos o enchimento e a comercialização de GLP em botijões de outras distribuidoras, o que geraria, dentre outros efeitos negativos, riscos à segurança do consumidor e perda de eficiências na distribuição.

Nesse contexto, a possibilidade aventada pela TPC nº 07/2018 pode ser utilizada para exemplificar o potencial de uma alteração regulatória equivocada no elo da distribuição ser capaz de prejudicar à concorrência do setor de GLP como um todo.

Como é sabido, é inexistente a concorrência na produção de GLP no Brasil, detida hoje pelo monopólio da Petrobrás. Sendo assim, é justamente a distribuição de GLP que estabelece importantes variáveis competitivas que se estendem à revenda e, por conseguinte, até o consumidor final. Dentre estas variáveis, encontram-se as marcas de cada uma das distribuidoras, as quais estão estampadas em todos os botijões de GLP em circulação no país.

A presença da marca da distribuidora é a sinalização de segurança de cada botijão de GLP, garantindo sua rastreabilidade e a possibilidade de responsabilização da distribuidora em caso de acidentes. Inclusive, a importância da marca sob tais aspectos é destacada nas justificativas adotadas pela ANP na edição da Resolução ANP nº 49/2016,1 além de ter sido reiterada em manifestação da Superintendência de Defesa da Concorrência, Estudos e Regulação Econômica (SDR) da própria Agência:

“A presença da marca gravada em alto relevo nos botijões comercializados no país representa, de um lado, fator fundamental de responsabilização das empresas em casos de incidentes de segurança e, de outro lado, uma eventual sinalização de confiança para o consumidor. Esse vínculo incentiva investimentos das distribuidoras na manutenção dos vasilhames que levam sua identificação impressa, de forma a conferir diferenciação à sua marca no mercado.”2

Por ser fator de segurança, rastreabilidade e responsabilização, a presença da marca nos botijões pode ser apontada como principal responsável pelos investimentos contínuos, realizados pelas distribuidoras, na manutenção dos botijões. A boa qualidade dos botijões em circulação no país e, consequentemente, a segurança dos mesmos estão, portanto, diretamente relacionadas à atuação das distribuidoras, e não à atuação dos revendedores.

Permitir o enchimento e a comercialização de GLP em botijões de outras distribuidoras significa eliminar os incentivos para realização de investimentos na manutenção dos vasilhames, pois, em razão de tal permissão, não seria possível rastrear e, tampouco, acionar o agente responsável por colocar e manter, em circulação no mercado, botijão envolvido em acidente. Por essa razão, a alteração proposta pela TPC nº 07/2018 seria capaz de colocar em risco a segurança dos 117 milhões de vasilhames em circulação no país,3 tornando acidentes potencialmente mais comuns, com custos de vidas incomensuráveis.

Sob a ótica do consumidor, a marca em alto relevo funciona como uma sinalização que permite que a aquisição de botijões seja realizada com diminuta preocupação quanto à segurança desses. Ou seja, a presença da marca nos vasilhames de GLP diminui a assimetria informacional dos consumidores, pois garante a procedência e a qualidade do produto transacionado. Trata-se, portanto, de mais uma garantia derivada da atuação das distribuidoras de GLP, e não dos revendedores.

Ao mesmo tempo, apesar de restringir o enchimento a uma única distribuidora, a presença da marca nos vasilhames de GLP não vincula e, tampouco, necessariamente fideliza os consumidores a uma única distribuidora, tendo em vista que, ao adquirir um botijão cheio de uma determinada marca, o consumidor pode entregar um botijão vazio de qualquer outra marca. Ou seja, o poder de escolher a marca do botijão a ser adquirido está centralizado nas mãos de quem realmente interessa: o consumidor. Os custos de troca de revendedor pelo consumidor são, por conseguinte, nulos. Dessa forma, verifica-se que a presença das marcas nos botijões não impede a efetiva concorrência entre os revendedores, estando estes vinculados exclusivamente ou não a uma distribuidora específica.

Além da importância das distribuidoras para a concorrência do setor de GLP como um todo, deve-se destacar que a abrangente capilaridade do setor é derivada, principalmente, do desenvolvimento de extensa estrutura logística pelas 19 distribuidoras que hoje atuam no setor. Além dos já referidos 117 milhões de botijões em circulação sob a responsabilidade destas agentes, as mesmas mantêm 185 bases de distribuição, inclusive, em áreas de baixa densidade geográfica, a fim de garantir que o produto alcance 100% dos municípios brasileiros.

Portanto, a distribuição é justamente o elo que garante a presença de importantes variáveis competitivas e a concorrência presente no setor.

Dessa forma, reitera-se a necessidade de a agenda regulatória da ANP ser voltada aos verdadeiros problemas que limitam à concorrência no setor de GLP, dentre os quais merecem ser ressaltados:

1. A diferenciação dos preços de GLP a partir do volume do vasilhame a ser ofertado ao consumidor. Esta prática de preços diferenciados poderia ser imediatamente afastada com a simples revogação de alguns dispositivos da Resolução ANP nº 49/2016 (especificamente, de seus arts. 22 e 33);

2. As dificuldades relacionadas à importação de GLP em razão dos altos custos envolvidos com a própria importação, bem como com outros fatores, como, por exemplo, a cabotagem. Tal problema poderia ser atenuado a partir da realização de uma reforma da rede portuária, que incluísse, dentre outros pontos, redução de tarifas e diminuição da burocracia e do tempo de permanência de navios nos portos. No mesmo sentido, a ineficiência alfandegária representa grave entrave às atividades de importação; e

3. A concentração da infraestrutura (como dutos e terminais marítimos) em um único agente, a Petrobras, a qual, ademais, atua tanto na produção quanto na distribuição do GLP.

A ANP precisa focar sua agenda regulatória nos gargalos reais do setor de GLP, os quais, como visto, não se encontram na distribuição. Além disso, a Agência deve zelar pela qualidade e técnica de suas propostas de alteração regulatória, evitando propor mudanças estruturantes no setor sem que tenha sido realizada a devida análise sobre os impactos que podem ser causados a partir das mesmas. Atingir o elo errado no setor de GLP, com alterações regulatórias equivocadas, certamente trará consequências negativas para os investimentos e produtividade do setor como um todo.

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Vinicius Marques de Carvalho – Advogado e professor de direito comercial da USP. Ex-presidente do Cade.