José Marcos Domingues

Episódios recentes chamam a atenção para a necessidade de um olhar mais atento aos mecanismos de controle jurídico do poder financeiro no Brasil.
Segundo o informativo eletrônico do STF [1], ao proferir seu douto voto no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5468, o Ministro Celso de Mello considerou inconstitucional a Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2016 na parte em que promoveu um corte de 90% nas despesas de investimento e de 24,9% nas de custeio da Justiça do Trabalho.
O ilustrado decano feriu fundo o mérito da causa, afirmando que “a manipulação do processo de elaboração e execução da LOA pode atuar como instrumento de dominação, pelo Legislativo, dos outros Poderes da República, “muitas vezes culminando com a imposição de um inadmissível estado de submissão financeira e de subordinação orçamentária absolutamente incompatível com a autonomia que a própria Constituição outorgou”. E prosseguiu: [podendo in casu] “inibir a proteção dos direitos fundamentais (como o acesso à Justiça) e sociais da classe trabalhadora (...) de tal modo que os objetivos maiores desse ramo especializado possam ser alcançados e, por via reflexa, os direitos sociais da classe trabalhadora possam ser efetivamente preservados”. S. Exa. superou, assim, argumentações de ordem formal ou procedimental que levaram a douta maioria do STF a prestar deferência ao Legislativo nessa matéria, isso em 30 de junho do corrente ano.
Sucede que, cinco dias depois, noticiou-se [2] que, consoante injurídica praxe do Legislativo, haverá mais um recesso branco no Congresso – sem que este tenha votado a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ao arrepio do artigo 57 da Constituição, que prescreve: “a sessão legislativa não será interrompida [entre 17 de julho e 1º de agosto, cf. o caput] sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias” (§ 2º). Ou seja, o Congresso que, por via do aviltamento orçamentário, cerceia a atividade jurisdicional trabalhista em quadras de desemprego, além de não debater atualizações da legislação laboral, é o mesmo Congresso que frauda a Constituição ao dar férias aos congressistas em mora quando exatamente a relevantíssima matéria financeiro-orçamentária de que se trata, fundamental, máxime em ano de exacerbada crise fiscal, sofre da omissão do Legislativo em desrespeito ao Povo e aos demais Poderes constituídos.
Mais, contemporaneamente a Câmara dos Deputados decidiu rejeitar pedido de urgência para votação do projeto de lei regulando a renegociação das dívidas dos Estados com a União Federal [3], evidenciando, a par de divergências de outra índole, não priorizar a solução do crônico desequilíbrio financeiro do federalismo brasileiro, ora vivendo aguda crise, que perpassa a história política nacional desde a fundação da República e hoje se avulta em razão da irresponsabilidade fiscal. Anote-se que até agora não se editou lei complementar sobre limites do endividamento federal.
Comum a essas três temáticas, ressalta-se o substrato jurídico-financeiro não enfrentado, desatendido, residindo aí a constatação de um Direito financeiro em crise na crise vivida pela cidadania fiscal brasileira.
Ora, embora o orçamento seja a mais importante das leis votadas rotineiramente pelo Congresso, entre nós ele sofre do epíteto peça de ficção: os prazos para sua elaboração não são cumpridos: a LDO não é votada até 15 de julho [4], a LOA o é depois de 22 de dezembro [5] e admite seu próprio remanejamento pelo Executivo que a deveria cumprir... a LDO, antevendo a mora do Legislador, admite que a proposta de lei orçamentária ainda assim seja executada em parte... [6] E, assim, as emendas parlamentares individuais, agora com status constitucional [7], são de observância obrigatória num ambiente em que o governo alega poder ter gastos discricionários, tudo como se o orçamento não fosse por sua natureza um ato legislativo e, como tal, dotado de impositividade.
O planejamento “determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” (artigo 174 da Constituição) aparentemente inexiste, nem pode ser sério num ambiente normativo esgarçado e corrompido como o acima descrito.
Na principiologia orçamentária, o equilíbrio fiscal exige do Executivo que propõe e do Legislador que aprova a Lei de Meios e, ainda, do gestor financeiro que a aplica, que façam prevalecer no orçamento e na sua execução a adequação, equivalência e contemporaneidade entre recurso e gasto de molde a minimizar o emprego do crédito público, processo que leva ao endividamento e a demanda crescente por novos recursos (receita) para compor novas despesas (encargos da dívida pública) – questão central no federalismo pátrio, em que Estados e Municípios necessitam de financeiros assaz centralizados na União.
A transparência fiscal é aprofundamento de outros princípios, como a especificação e a publicidade orçamentárias, a exigir detalhe nas rubricas de gasto para ensejar-lhes legitimidade e qualidade das informações da administração financeira, abrindo-se à auditoria e ao escrutínio público.
A prudência fiscal deriva da moralidade administrativa, a determinar ao gestor financeiro (probo por definição) cercar-se da exigível cautela na execução do orçamento público (por princípio equilibrado), dimensionando compromissos e efetivações de gastos consoante a previsibilidade e a realização das receitas.
Ora, nada disso se vê na prática financeira do país. Por isso e pelo consequente péssimo nível de prestação de serviço público é que nos tribunais, mercê de justa provocação da população crescentemente consciente e indignada, se agudiza a judicialização das omissões do poder público e da péssima qualidade do serviço público, a reboque da irresponsabilidade dos governantes – que a passam às gestões seguintes.
Isso tem que mudar!
Os direitos fundamentais não podem ceder à sua ilegítima postergação financeira.
Adensa-se então de importância o voto do Ministro Celso de Mello que bem compreendeu e sem  assombro afirmou que a extraordinária restrição orçamentária pode asfixiar o Judiciário trabalhista e obviar o acesso à Justiça, como o corte dos recursos à infraestrutura sanitária e aos hospitais leva à deterioração da salubridade e à morte, como de resto a desatenção financeira às necessidades da população leva à indignidade da vida humana – casos em que o Supremo Tribunal há tempos vem concedendo provimento judicial seja no combate ao aviltamento das creches e escolas públicas, à recusa de hospitalização ou tratamento médico, etc., onde em última análise o que se discute é mesmo a incúria financeiro-orçamentária.
A autocontenção jurisdicional, quiçá para no caso evitar alegação de juízo em causa própria, não pode, porém, abrir precedente com base em pensamento data venia superado [8] de omissão de controle orçamentário judicial, que é isso afinal que têm feito bem os tribunais, em especial o STF, quando determinam prestações concretas [9] (que têm expressão financeira) para a satisfação dos direitos fundamentais estorvados pelo Estado.
As opções decididas pelo Constituinte e pelos poderes constituídos estão na lei para serem cumpridas. O ajuste orçamental entre Executivo e Legislativo há de ser sério, responsável, jurídico, legal; se ambos se compõem para iludir o contribuinte, que paga altos tributos e muitas vezes não tem o devido retorno em serviços públicos, então cabe ao Judiciário decidir positivamente quando provocado pela cidadania desatendida.
Vive-se no Brasil um contexto de reiterado descumprimento da Constituição e das leis orçamentárias, que é o que está na raiz dos críticos problemas atuais de gestão da coisa pública.
Com planejamento atento ao equilíbrio fiscal e com transparência orçamentária abre-se fértil caminho para o controle da execução orçamentária, a ensejar sempre maior respeito à lei nas Finanças Públicas, mas também responsabilização e punição ao agente público recalcitrante que pretenda sobrepor-se às normas estruturantes e saneadoras de Direito Financeiro, a bem da cidadania e do Estado de Direito.
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[1] <a href="http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=319997">http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=319997</a> 
[2] Constituição autoriza férias de julho a deputados e senadores somente se Lei de Diretrizes Orçamentárias for aprovada; na prática, recesso ocorre de qualquer forma... (<a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/07/05/O-que-%25C3%25A9-e-quando-ocorreu-o-recesso-branco-no-Congresso">https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/07/05/O-que-%C3%A9-e-quando-ocorreu-o-recesso-branco-no-Congresso</a>); Câmara terá 'recesso branco' no fim de julho, diz líder do governo (<a href="http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/07/camara-tera-recesso-branco-no-fim-de-junho-diz-lider-do-governo.html">http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/07/camara-tera-recesso-branco-no-fim-de-junho-diz-lider-do-governo.html</a>).
[3] Câmara rejeita pedido de urgência para projeto de renegociação da dívida dos Estados 
 (<a href="http://extra.globo.com/noticias/brasil/camara-rejeita-pedido-de-urgencia-para-projeto-de-renegociacao-da-divida-dos-estados-19661122.html">http://extra.globo.com/noticias/brasil/camara-rejeita-pedido-de-urgencia-para-projeto-de-renegociacao-da-divida-dos-estados-19661122.html</a>); 
 (<a href="http://oglobo.globo.com/economia/camara-rejeita-urgencia-para-renegociacao-de-divida-dos-estados-19660038">http://oglobo.globo.com/economia/camara-rejeita-urgencia-para-renegociacao-de-divida-dos-estados-19660038</a>).
[4] Contra o art. 35 § 2º, II, do ADCT. A LDO de 2016 é a Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015.
[5] Contra o art. 35 § 2º, III, do ADCT. A LOA de 2016 é a Lei nº <a href="http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%252013.255-2016?OpenDocument"> 13.255, de 14 de janeiro de 2016.</a>
[6] <a href="http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%252013.242-2015?OpenDocument">Lei nº 13.242/2015, art. 56.  Se o projeto de lei orçamentária de 2016 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2015, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de: i - despesas com obrigações constitucionais ou legais da União”...), etc.</a>
[7] Emenda Constitucional, nº 86/2015.
[8] ADIs nºs 2.925 e 4.048.
[9] STAs nºs 175, 405, 421; ADPF 45.

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JOTA

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