Opinião & Análise

STF

Diálogo Institucional e a relação entre Senado e Constituição

Parece-nos que o debate não está encerrado e os desafios estão postos na mesa

Foto: Lula Marques/AGPT

A 1ª Turma do STF recentemente determinou a aplicação de medidas cautelares em razão da investigação de crimes atribuídos ao senador Aécio Neves, o que culminou em uma grande queda de braço entre nossa Suprema Corte e o Senado Federal, porquanto, a priori, somente a Casa Legislativa poderia realizar restrições ao exercício do mandato de um Senador da República.

No entender da 1ª Turma, como não se tratava da determinação de prisão, mas sim da aplicação de medidas alternativas, seria possível a tomada de decisão pela Corte, enquanto o Senado entendera que ocorreu uma violação à separação de poderes e que o STF houvera interferido de maneira indevida em suas competências.

Em votação apertadíssima (6×5), o Supremo novamente se manifestou sobre o caso, agora em sede de controle abstrato de constitucionalidade, determinando que medidas cautelares contra Senador ou Deputado devem ser submetidas à respectiva Casa para averiguar o cabimento de sua execução.

Mas uma dúvida restou no caso: como deveria dar-se a votação?

O artigo 291 do Regimento Interno do Senado Federal, de 1970, estabelece o seguinte:

Art. 291. Será secreta a votação:

I – quando o Senado tiver que deliberar sobre:

  1. a) exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República (Const., art. 52, XI);
  2. b) perda de mandato de Senador, nos casos previstos no art. 55, § 2º, da Constituição;
  3. c) prisão de Senador e autorização da formação de culpa, no caso de flagrante de crime inafiançável (Const., art. 53, § 2º);
  4. d) suspensão das imunidades de Senador durante o estado de sítio (Const., art. 53, § 8º);
  5. e) escolha de autoridades (Const., art. 52, III);

II – nas eleições;

III – por determinação do Plenário.

Com a sinalização da aplicação da norma ora destacada pelo Senado, surgiu uma polêmica: a Constituição Federal vedaria o voto de forma secreta?

A Carta Magna previa, originalmente, em seu artigo 53, que haveria votação secreta para deliberar sobre a prisão dos parlamentares federais, o qual assim estava redigido:

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos.

[…]
§  3º – No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa.

Porém hoje, após a Emenda Constitucional n. 35/2001, o dispositivo passou a vigorar com nova redação, omitindo qualquer menção à forma de votação, como se pode verificar:

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

[…] §  2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.

Além desses ingredientes, há mais uma questão, que é a jurisprudência recente do STF em dois casos específicos, quais sejam: (i) o procedimento do impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff e (ii) a prisão do senador Delcídio Amaral.

Em ambos os processos prevaleceu o entendimento de que as votações ocorridas nas Casas Legislativas, para serem secretas, dependeriam do estabelecimento expresso da Constituição. Dessa maneira, o artigo 291, I, “c” do Regimento Interno não seria compatível com a nossa Lei Maior.

A questão, no entanto, não é simples. De um lado, pode-se entender que a retirada do termo “secreto” realizada pela emenda explicita uma determinação peremptória de que a votação para o caso deva ser aberta. De outro, ao cuidar tão somente do quórum de aprovação, a Constituição deixaria um espaço de conformação para o legislador atuar.

O ministro Alexandre de Moraes entendeu pela primeira interpretação, ratificando o posicionamento adotado pela Corte, em sede liminar no Mandado de Segurança n. 35.265:

[…] exige-se do Poder Legislativo, no exercício de sua função de fiscalização, seja do chefe do Executivo, seja de seus próprios pares, integral respeito à transparência, lisura e publicidade nos processos e julgamentos, adotando-se o voto aberto, para reafirmar-se a efetividade do princípio republicano da soberania popular – que proclama todo o poder emanar do povo – e garantindo-se a participação popular nos negócios políticos do Estado como condição inafastável da perpetuidade da Democracia.

Não por outro motivo, a Constituição Federal consagra no caput de seu artigo 53 verdadeira cláusula de inviolabilidade parlamentar, impedindo os que possam ser processados civil ou criminalmente por suas palavras, votos e opiniões proferidos no exercício do mandato, e, com isso, possam ter plena e total liberdade de atuação em momentos cruciais nas crises republicanas.

Não há liberdade sem responsabilidade, o que EXIGE nos votos dos parlamentares a absoluta necessidade de prestação de contas a todos os eleitores.

A EC 35/01, portanto, revogou corretamente a previsão existente na redação constitucional original que exigia “voto secreto” para deliberação sobre a prisão do parlamentar – igualmente aplicável na presente hipótese de aplicação de medidas cautelares que, direta ou indiretamente impliquem cerceamento do mandato parlamentar –, pois a votação ABERTA, ostensiva e nominal, no julgamento de condutas dos agentes políticos é a única forma condizente com os princípios da soberania popular e da publicidade consagrados, respectivamente, no parágrafo único do art. 1º e no art. 37, caput, da Constituição Federal e consagradora da efetividade democrática.

Ao lado da louvável tutela da transparência parlamentar e da publicidade defendidas pelo plenário do STF e invocadas pela decisão liminar do Ministro Alexandre de Moraes, o presente (e complicado) tema também deve ser analisado sob o prisma da distribuição constitucional de atribuições entre os Poderes.

Vale destacar, primeiramente, que não se trata de uma tutela da impunidade de parlamentares acusados dos mais diversos crimes, mas de lembrar que a celeuma toca na questão da separação e do equilíbrio entre os poderes.

Ao se omitir na determinação da forma de votação, nossa prolixa Constituição delegou ao Legislativo a definição das regras votação? É razoável admitir uma Constituição onipresente e onisciente, capaz de regular sozinha todas as relações institucionais e sociais? Quais seriam as funções das Leis, Regimentos Internos, Decretos, Portarias e todo o extenso ordenamento jurídico brasileiro?

O Senado, através de seu Regimento Interno, seu artigo 291, no silêncio superveniente da Constituição, acaba por regular a hipótese. Esse silêncio ocorreu por já existir norma infraconstitucional disciplinando a matéria ou seguiu o sistema da regra geral da publicidade?

Como fica o princípio geral do direito que busca a manutenção da validade de todas as normas, traduzido na presunção de validade dos atos estatais?  Havendo o sentido razoável de que o art. 291 do Regimento Interno do Senado permaneça em vigor, ganhando um caráter complementar ao art. 53, §2º da Constituição, seria possível afastar a tese da não-recepção do dispositivo regimental?

Parece-nos que o debate não está encerrado e os desafios estão postos na mesa. Os recorrentes escândalos de corrupção, que marcam o espaço público brasileiro, e o elevado número de parlamentares envolvidos neles levarão ao surgimento de novos momentos de diálogo para que o Supremo e o Legislativo possam aperfeiçoar, ou talvez consolidar, uma interpretação para a matéria.


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