Caio Albuquerque

Jean Almeida do Vale

O Governo de São Paulo abriu consulta pública (<a href="https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/transparencia/participacao_social/audiencias_e_consultas_publicas">Consulta Pública SPI nº 03/202</a>6) <a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> para colher sugestões e contribuições visando ao aprimoramento das minutas-base e diretrizes procedimentais do diálogo competitivo, uma modalidade de licitação ainda não aplicada em âmbito nacional no campo das concessões e PPPs.
A consulta busca colher contribuições da sociedade e do mercado sobre documentos relevantes já elaborados pelo Estado, em especial, edital de pré-seleção e diálogo competitivo e seus anexos<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, com o objetivo de viabilizar a incorporação da ferramenta ao portfólio estadual de parcerias.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
No âmbito federal, foi publicada em 5 de dezembro de 2025 a <a href="https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-mgi-no-512-de-3-de-dezembro-de-2025">Instrução Normativa SEGES/MGI n. 512</a>, que regulamenta o diálogo competitivo, disciplinando etapas, prazos, atribuições, proteção de informações confidenciais e a garantia de tratamento isonômico entre os participantes<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. A regulamentação federal entra vigor em 1º de abril de 2026, data que marca o quinto aniversário da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm">Lei 14.133/2021</a>.
Essas iniciativas voltadas ao uso do diálogo competitivo chegam em um momento importante para criar novas formas de estruturar concessões e parcerias público-privadas.
O fato é que a infraestrutura brasileira vive um paradoxo de custos transacionais na estruturação de projetos. Para cada grande concessão rodoviária ou ferroviária, por exemplo, o Poder Público despende milhões em estudos de viabilidade. Do outro lado da mesa, cada grupo de licitantes incorre em gastos vultosos para replicar os mesmos levantamentos de tráfego e pavimento, tentando decifrar o que o ente público não viu. No fim do dia, essa redundância de esforços é precificada.
A Lei n. 14.133/2021, que introduziu no direito administrativo brasileiro a figura do diálogo competitivo, alterou as <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm">Leis n. 8.987/1995</a> e n. <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm">11.079/2004</a><a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, permitindo que a referida modalidade licitatória também seja utilizada nas licitações destinadas a contratações de concessões comuns<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> e PPPs<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. Contudo, após quase 5 anos de sua inserção no ordenamento jurídico, o instrumento ainda é visto como uma solução exótica para projetos de extrema inovação tecnológica, quando, na verdade, poderia ser o motor de Value for Money para concessões de qualquer natureza.
Inspirado no modelo da União Europeia<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>, onde é considerado particularmente propício para setores em que o Estado se vale de contratos de concessão<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>, a nova modalidade permite que os interessados apresentem seus próprios estudos e modelos de negócio durante a fase de diálogos. O ganho de eficiência potencial é duplo: elimina-se a duplicidade de gastos com os estudos de lado a lado e reduz-se o risco de seleção adversa. Quando o licitante participa do refinamento da matriz de riscos, a proposta final tende a ser mais aderente à realidade operacional do ativo.
A adoção dessa modalidade no Brasil não precisa ser um salto no escuro. Podemos extrair lições valiosas de outras jurisdições com alta maturidade regulatória que usam modelos semelhantes ao da União Europeia. Na Nova Zelândia<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>, por exemplo, há um processo iterativo utilizado para garantir que os licitantes compreendam profundamente os resultados esperados pelo governo, permitindo ajustes finos antes da submissão final da proposta.
Aqui merece registro o caso pioneiro analisado por Guilherme Reisdorfer em sua obra seminal sobre o diálogo competitivo. Trata-se do Segundo Túnel Coen, primeira obra de PPP de infraestrutura da Holanda a adotar o diálogo competitivo (lá denominado diálogo concorrencial) em 2006, evidenciando sua adequação para projetos complexos em que o risco de engenharia é elevado e não pode ser simplesmente transferido ao setor privado por meio do edital, tampouco integralmente assumido pelo Estado. O desafio central do projeto consistia em construir um segundo túnel submerso ao lado do original, inaugurado em 1966, sem comprometer sua estrutura, além de elaborar um complexo plano de gestão de tráfego que permitisse a execução das obras sem impactos relevantes à mobilidade urbana.
No caso holandês, o diálogo competitivo permitiu que a alocação do risco de engenharia se tornasse objeto de negociação racional e transparente: os licitantes foram chamados a precificar esse risco, cujos valores foram confrontados com a estimativa estatal. Ao final do processo, o risco foi atribuído à parte que demonstrou maior capacidade de assumi-lo ao menor custo, revelando como o diálogo competitivo pode funcionar como instrumento eficiente de distribuição de riscos em projetos de alta complexidade<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>.
O uso de mecanismos de diálogo e negociações é incentivado por organizações multilaterais como o Banco Mundial<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>. O desafio brasileiro, portanto, não é de falta de modelos, mas de adaptação dessas melhores práticas globais à nossa realidade de controle, garantindo que a transparência e a isonomia sejam os pilares de cada workshop realizado.
Quanto à aplicação do instituto, cumpre esclarecer que a alteração da Lei de Concessão Comum e da Lei de PPPs foi bem pontual, limitando-se a permitir a adoção do diálogo como modalidade alternativa dos contratos concessionários, ao lado da já conhecida concorrência e do leilão<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>. Na prática, isso significa que, embora as Leis n. 8.987/1995 e n. 11.079/2004 sejam especiais, a aplicação do diálogo competitivo em matéria de concessões e PPPs depende do regramento estabelecido pela Lei Geral n. 14.133/2021<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>.
Naturalmente, a adoção do diálogo competitivo para contratações de concessões e PPPs exige a devida compatibilização das regras sobre licitação previstas nas leis especiais n. 8.987/1995 e n. 11.079/2004 com o regime próprio do diálogo instituído no art. 32 da Lei Geral. Por exemplo, uma vez escolhida tal modalidade, não se pode exigir que o edital da concessão ou PPP contenha a minuta do respectivo contrato (art. 18, XIV, da Lei n. 8. 987/95 e 11 da Lei n. 11.079), pois seus elementos possivelmente somente estarão completos após a conclusão dos diálogos.
De qualquer modo, a opção pelo diálogo competitivo nas concessões e PPPS não é puramente discricionária, sendo necessário que estejam presentes os rigorosos pressupostos do art. 32 da Lei Geral, sob pena de banalização da modalidade.
Como já destacado em artigo anterior<a href="#_ftn14" name="_ftnref14">[14]</a>, a ferramenta se destina a situações muito específicas que envolvam a busca por soluções de problemas públicos de forma inovadora, incerta e que fogem das capacidades da Administração, ou ainda para a escolha de uma solução já definida, mas que depende de aperfeiçoamento das alternativas técnicas, jurídicas e financeiras disponíveis, tornando-as mais adequadas à resolução do problema público.
Sem muito esforço, nota-se que o diálogo competitivo não é compatível com todo tipo de contratação pública, sendo inadequado, por exemplo, para a aquisição de bens e serviços comuns facilmente encontrados no mercado, pois é direcionado a contratações que envolvam objetos complexos e inovadores (obras de infraestrutura, serviços especializados de tecnologia da informação etc.)<a href="#_ftn15" name="_ftnref15">[15]</a>.
Atualmente, o modelo de licitação brasileiro é estático. O Estado entrega um "projeto base" unilateralmente formulado e o mercado tenta adaptar-se a ele. Ao adotar o diálogo competitivo, inverte-se a lógica. Em vez de o Estado tentar achar a melhor solução técnica sozinho, ele seleciona parceiros qualificados para criar em conjunto uma estrutura antes da proposta final.
Daí que o diálogo competitivo talvez seja a solução para os entraves verificados na modelagem unilateral e ex ante da concessão ou PPP pela Administração Pública, aprimorando a concepção dos aspectos técnico, operacional, jurídico, financeiro e/ou econômico do projeto.
A adoção do diálogo competitivo tende a produzir ganhos estruturais relevantes para a qualidade das contratações públicas via concessões e PPPs, ao reduzir sensivelmente a probabilidade de erros na fase interna de planejamento, tradicionalmente marcada por incertezas técnicas e informacionais.
Ao permitir que a Administração construa a solução contratual em interação com o mercado, mitiga-se o risco de concepções inadequadas que, mais adiante, exigiriam alterações contratuais onerosas e juridicamente sensíveis. Isso é ainda mais salutar quando falamos de contratos concebidos para durar 15, 20 ou 30 anos, como são as concessões e PPPs.
Os diálogos travados reduzem a assimetria de informações entre Estado e licitantes, qualificam a tomada de decisão pública e estimulam a criatividade e a participação ativa dos particulares na definição da melhor solução para a necessidade identificada. Como resultado, os projetos tendem a ser mais realistas, eficientes e exequíveis, ao mesmo tempo em que se amplia a atratividade e a competitividade dos certames, na medida em que o procedimento oferece maior segurança jurídica e previsibilidade quanto a custos e riscos, fatores decisivos para a mobilização de agentes econômicos qualificados.
Como bem pontuado por Irene Nohara ao tratar do diálogo competitivo, “a ideia é que se aprende dialogando”<a href="#_ftn16" name="_ftnref16">[16]</a>. Em suma, é salutar dialogar com o mercado para concepção de bons projetos de concessão e PPP.
É legítimo e compreensível o receio dos gestores públicos diante de um rito que exige maior interação com o mercado. O diálogo competitivo demanda, de fato, uma equipe técnica dedicada e um cronograma que comporte rodadas de interação. Contudo, essa demanda não é necessariamente "adicional".
Nas estruturações atuais, já há uma alocação de tempo e recursos consideráveis em audiências públicas e pedidos de esclarecimento que, muitas vezes, não resolvem problemas estruturais do projeto. O diálogo competitivo propõe um reordenamento desses recursos: investe-se mais tempo no refinamento do edital para economizar anos em disputas judiciais e renegociações futuras.
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Em um cenário promissor de expansão dos investimentos em infraestrutura via concessões e PPPs, é preciso avançar também na qualificação dos processos de estruturação dos projetos e de seleção dos parceiros responsáveis por sua execução. Não basta ampliar o volume de investimentos, sendo indispensável aprimorar os instrumentos jurídicos que sustentam essas contratações<a href="#_ftn17" name="_ftnref17">[17]</a>.
É uma ferramenta que deve ser utilizada de acordo com sua função, um medicamento que deve ser ministrado para um problema específico, pois a modalidade licitatória não é panaceia, mas se for bem empregada é capaz de proporcionar resultados ótimos em projetos viabilizados por concessões e PPPs.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> <a href="https://www.agenciasp.sp.gov.br/governo-de-sp-abre-consulta-sobre-modelo-inedito-de-licitacao-em-infraestrutura/">https://www.agenciasp.sp.gov.br/governo-de-sp-abre-consulta-sobre-modelo-inedito-de-licitacao-em-infraestrutura/</a>; <a href="https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/canaisComunicacao/noticias/governo+de+sp+abre+consulta+sobre+modelo+inedito+de+licitacao+em+infraestrutura">https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/canaisComunicacao/noticias/governo+de+sp+abre+consulta+sobre+modelo+inedito+de+licitacao+em+infraestrutura</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a><a href="https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/transparencia/participacao_social/audiencias_e_consultas_publicas">https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/transparencia/participacao_social/audiencias_e_consultas_publicas</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> <a href="https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/noticias/2025/dezembro/ministerio-da-gestao-regulamenta-licitacao-por-dialogo-competitivo-e-amplia-ferramentas-que-estimulam-a-inovacao-em-contratacoes-publicas">https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/noticias/2025/dezembro/ministerio-da-gestao-regulamenta-licitacao-por-dialogo-competitivo-e-amplia-ferramentas-que-estimulam-a-inovacao-em-contratacoes-publicas</a>
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Arts. 179 e 180 da Lei 14.133/2021.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Art. 2º, II e II, da Lei 8.987/1995.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Art. 10 da Lei 11.079/2004.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Cf.: ADB, EBRD, IDB, IsDB and WBG. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Chapter 4. Washington, DC: World Bank Group, 2016, p. 104.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> REISDORFER, Guilherme F. Dias. Diálogo competitivo, p. 73.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> <a href="https://www.treasury.govt.nz/information-and-services/public-sector-leadership/partnerships/public-private-partnerships">https://www.treasury.govt.nz/information-and-services/public-sector-leadership/partnerships/public-private-partnerships</a>.
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> REISDORFER, Guilherme F. Dias. Diálogo competitivo, p. 106
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> WORLD BANK. Guidance on PPP Legal Frameworks. Nova Iorque: World Bank, 2022, p. 86.
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de serviço público, p. 99.
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a> Ao tratar do tema, Reisdorfer defende que a Lei n. 14.133/2021, que a princípio deveria incidir de forma subsidiária às leis especiais n. 8.987/1995 e n. 11.079/2004, é de aplicação direta e integral em matéria de diálogo competitivo, justamente porque não há um regramento específico do instituto nas Leis de Concessões e PPPs. Alerta o referido autor que o regime licitatório concebido pelas leis especiais, atrelado à lógica exclusiva da modalidade concorrência, depende da devida adequação ao regime do diálogo competitivo instituído pelo art. 32 da Lei 14.133/2021, quando o diálogo for a modalidade escolhida. Cf.: REISDORFER, Guilherme F. Dias. Diálogo competitivo, p.149.
<a href="#_ftnref14" name="_ftn14">[14]</a> <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/dialogo-competitivo-ferramenta-estrategica-mas-o-que-precisa-para-pegar">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/dialogo-competitivo-ferramenta-estrategica-mas-o-que-precisa-para-pegar</a>.
<a href="#_ftnref15" name="_ftn15">[15]</a> Ibidem.
<a href="#_ftnref16" name="_ftn16">[16]</a> NOHARA, Nova Lei de Licitações e Contratos, p. 195.
<a href="#_ftnref17" name="_ftn17">[17]</a> Nessa linha, como já advertiu Maurício Portugal, “é necessário adotar mecanismos de contratação mais sofisticados”, pois “Os diálogos competitivos, amplamente utilizados nos Estados Unidos, Canadá e Europa, surgem como o instrumento mais adequado para estruturar projetos dessa natureza”. Cf.: https://www1.folha.uol.com.br/colunas/mauricio-portugal-ribeiro/2025/07/leiloes-de-concessoes-e-ppp-avancam-e-o-dialogo-competitivo-deve-ser-o-proximo-passo.shtml.

Diálogo competitivo: chegou a hora de aplicarmos às concessões e PPPs

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JOTA

Projetos de infraestrutura exigem modelos mais sofisticados de contratação pública