Sergio Paulo Gallindo

Helena Loiola Persona

Stephanie Felix Sieber

A desoneração da folha, como é usualmente referida, foi estabelecida há dez anos, pela <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12546.htm">Lei 12.546/2011</a>, como uma política pública voltada a impulsionar a geração de emprego e renda em setores econômicos intensivos em mão de obra, e implementada por meio da instituição de uma contribuição previdenciária patronal substitutiva, incidente sobre a receita bruta das empresas, a Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta (CPRB), optativa à contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento, estabelecida pela <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8212cons.htm">Lei 8.212/1991</a>, referida como Contribuição Previdenciária Patronal (CPP).
No tocante à disciplina orçamentária da União, a desoneração da folha tem sido tratada como gasto tributário, impactando o espaço fiscal. Visando prover uma Arrecadação Compensatória, a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13670.htm">Lei 13.670/2018</a> instituiu, no Art. 8º, §21, da Lei 10.865/2004, a majoração, de 1%, da alíquota da Cofins-Importação incidente sobre os produtos relativos aos setores desonerados.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Tributos_materias"><img class="aligncenter cta-tributos size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/cta-jota-pro-tributos.png" width="688" height="688" /></a>
Todavia, nem a arrecadação da referida alíquota e, tampouco, os efeitos arrecadatórios do impulsionamento do emprego e da renda jamais foram computados e contabilizados como arrecadação compensatória apta para abater o custo tributário, que, no nosso entender, não se trata propriamente de um gasto, mas sim, de uma Renúncia Fiscal, mercê de política pública legitimamente tramitada. O presente artigo apresenta o montante da arrecadação compensatória, tanto a decorrente da movimentação do emprego e da renda, bem como da majoração de 1% da alíquota da Cofins-Importação, e faz o balanço com a renúncia fiscal.
De acordo com o Demonstrativo de Gastos Tributários DGT-PLOA de 2020<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a>, publicado pela Receita Federal, o gasto tributário, a saber, a renúncia fiscal, do referido ano atingiu o montante de R$ 10,41 bilhões. É importante salientar que este foi o último ano, da série histórica, que o montante do gasto tributário foi reportado. A desoneração da folha, no nosso entender, não se trata propriamente de um gasto, mas sim, de uma renúncia fiscal, visto que, como já comentado, conta com uma fonte extra de arrecadação, tangibilizada pela majoração, de 1%, da alíquota da Cofins-Importação incidente sobre os produtos relativos aos setores desonerados. Ademais, há que se levar em conta os efeitos arrecadatórios do impulsionamento do emprego e da renda. O comprometimento do espaço fiscal poderia ser, possivelmente, compensado por essas arrecadações compensatórias.
A arrecadação decorrente do aumento do emprego e da renda é estimada com base na diferença relativa percentual de geração de novos postos de trabalho e do aumento da remuneração paga aos trabalhadores, entre os 17 setores econômicos desonerados, a saber, os que ainda estão listados nos Arts. 7ºe 8º da Lei 12.546/2011, e os 13 setores reonerados, que foram excluídos pela Lei 13.670/2018. Os parâmetros dos percentuais dos 13 setores reonerados são aplicados nos 17 setores desonerados. São, então, contabilizadas as arrecadações impactadas pela diferença de desempenho laboral dos dois grupos de setores, a saber, a Contribuição Previdenciária dos Trabalhadores (INSS), do Imposto de Renda dos Trabalhadores (IRPF), considerando os 50% destinada a União, e o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
O INSS é um tributo aderente ao tipo Contribuição Social, de competência da União, disposto na Constituição Federal, Art. 149, cuja arrecadação é carreada inteiramente para o erário da União. O IRPF é um tributo do tipo imposto, previsto na Constituição Federal, Art. 145, inciso I, e está sujeito partição da arrecadação, nos termos da Constituição Federal, Art. 159, inciso I, sendo de 50% a parte destinada para a União. A natureza jurídica FGTS é controversa no seio da doutrina. Para o empregador, a natureza jurídica do FGTS pode ser é considerada como obrigação, na medita em que o seu recolhimento é coercitivo e destinado ao Estado. “Há quem diga que esse fundo possui natureza de tributo ou contribuição parafiscal ... recolhido pelo Estado como intuito de obter um fundo que financie o SFH- Sistema Financeiro de Habitação.”<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a> O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por meio da Súmula nº 353, tem entendimento que “As disposições do Código Tributário Nacional não se aplicam às contribuições para o FGTS.” Não obstante a sua natureza jurídica, o fato é que a arrecadação do FGTS é carreada para a Caixa Econômica, na qualidade de gestora dos recursos. No portal da instituição temos a seguinte definição:
<blockquote class="jota-article__citation">Objetivo</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">O FI-FGTS tem por objetivo proporcionar a valorização das cotas por meio da aplicação de seus recursos na construção, reforma, ampliação ou implantação de empreendimentos de infraestrutura em rodovias, portos, hidrovias, ferrovias, aeroportos, energia e saneamento.<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a></blockquote>
A despeito da natureza controversa, é inegável que o FGTS é uma exação que instrumentaliza políticas públicas relevantes e que comungam com a desoneração da folha o objetivo de gerar emprego, renda, investimento, e bem-estar social. Nesse sentido, entendemos absolutamente legítimo considerar o diferencial da arrecadação do FGTS como partícipe da arrecadação compensatória referente à desoneração da folha.
Ademais, contabiliza-se, também, a arrecadação indireta de PIS/Cofins gerada pelo consumo das famílias que têm membros empregados nos setores Desonerados. Tal contabilização se justifica pelo fato de ambos os tributos terem natureza de Contribuição Social, de acordo com a Constituição Federal, Art. 149, implicando que a arrecadação é carreada diretamente para o erário da União, porfiando-se, portanto, com o conceito de Arrecadação Compensatória. Para viabilizar a estimativa da referida arrecadação, foi utilizada, como base, a Pesquisa de Orçamentos Familiares, POF 2017-2018 divulgada em 2021 pelo IBGE<a href="#_edn4" name="_ednref4">[4]</a>.
A arrecadação do INSS é de R$ 4 bilhões; a do IRPF é de R$ 1,38 bilhão, a do FGTS é de R$ 3,56 bilhões; e a de PIS/Cofins gerada pelo consumo das famílias é de R$ 2,30 bilhões.  A pertinência da apropriação da Arrecadação Compensatória decorrente do emprego e da renda se justifica pelo seu montante total de R$ 11,36 bilhões.
Além dos tributos supra analisados, há, também, a arrecadação adicional da Cofins-Importação. A Lei 13.670/2018 instituiu, no Art. 8º, §21, da Lei 10.865/2004, o acréscimo de 1% na alíquota da Cofins-Importação com vistas a recompor a arrecadação ante a desoneração da folha. O valor da arrecadação é decorrente de várias alíquotas distintas, dependendo do item importado conforme o Art. 8º da Lei 10.865/2004. Do Art. 8º são extraídas as alíquotas de PIS/Pasep-Importação e Cofins-Importação dos códigos Nomenclatura Comum do Mercosul, NCM, das mercadorias citadas no §21 do mesmo. A base de cálculo são os valores CIF retirados das Estatísticas de Comércio Exterior do Ministério da Economia<a href="#_edn5" name="_ednref5">[5]</a> e transformadas em reais com a taxa de câmbio retirada do Banco Central para o ano de 2020. Calcula-se então, para cada NCM, a receita bruta da incidência do PIS/Cofins-Importação sobre essa base. A arrecadação incremental da Cofins-Importação é estimada pelo somatório da incidência do adicional de 1% sobre a receita bruta estimada de todos os códigos NCM do Art. 8º, §21, da Lei 10.865/2004. O montante da Arrecadação Compensatória relativa à Cofins-Importação é de R$ 1,62 bilhão.
A arrecadação compensatória decorrente do emprego e da renda é estimada em R$ 11,36 bilhões, sendo R$ 4 bilhões relativos ao recolhimento do INSS do empregado; R$ 1,38 bilhão relativo ao recolhimento do IRPF do empregado; R$ 3,56 bilhões relativos ao FGTS; e R$ 2,39 bilhões do PIS/Cofins arrecadado pelo consumo das famílias. A arrecadação compensatória da alíquota adicional de 1% da Cofins-Importação estimada em R$ 1,62 bilhão. O montante total da arrecadação compensatória é, portanto, de R$ 12,95 bilhões, superando em R$ 2,54 bilhões a renúncia fiscal de R$ 10,41 bilhões apontada pelo Receita Federal.
Portando, não faz sentido considerar que a renúncia fiscal referente à desoneração da folha impacte o orçamento, tal qual um custo em aberto, tendo em vista o montante da arrecadação compensatória, que supre-o, descaracterizando qualquer restrição de espaço fiscal.
Conclui-se, portanto, que mediante a transferência de parte da arrecadação compensatória para a Previdência Social, no montante equivalente ao montante da renúncia fiscal, não se incorreria na hipótese de comprometimento de espaço fiscal.<a href="#_edn6" name="_ednref6">[6]</a>
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<hr />
&nbsp;
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> DGT-PLOA2020 Receita Federal, Gastos Tributários – Previsões PLOA, disponível em 27/10/2021 no link <a href="https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/receitadata/renuncia-fiscal/previsoes-ploa/dgt-ploa">https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/receitadata/renuncia-fiscal/previsoes-ploa/dgt-ploa</a>
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[2]</a> A conturbada natureza jurídica do FGTS, Âmbito Jurídico. <a href="https://ambitojuridico.com.br/edicoes/revista-104/a-conturbada-natureza-juridica-do-fgts/">https://ambitojuridico.com.br/edicoes/revista-104/a-conturbada-natureza-juridica-do-fgts/</a>
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> Fundo de Investimento do FGTS - FI-FGTS. <a href="https://www.caixa.gov.br/acesso-a-informacao/fi-fgts/Paginas/default.aspx">https://www.caixa.gov.br/acesso-a-informacao/fi-fgts/Paginas/default.aspx</a>
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[4]</a> IBGE. Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) 2017-2018, <a href="https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101670.pdf">https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101670.pdf</a>
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[5]</a> Estatísticas do Comércio Exterior em Dados Abertos – Ministério da Economia, disponível em 27/10/2021 no link <a href="https://www.gov.br/produtividade-e-comercio-exterior/pt-br/assuntos/comercio-exterior/estatisticas/base-de-dados-bruta">https://www.gov.br/produtividade-e-comercio-exterior/pt-br/assuntos/comercio-exterior/estatisticas/base-de-dados-bruta</a>
<a href="#_ednref6" name="_edn6">[6]</a> O estudo detalhado encontra-se em <a href="https://brasscom.org.br/arrecadacao-compensatoria-ante-renuncia-fiscal-na-desoneracao-da-folha/">https://brasscom.org.br/arrecadacao-compensatoria-ante-renuncia-fiscal-na-desoneracao-da-folha/</a>

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JOTA

Desoneração tem sido tratada como gasto tributário, impactando o espaço fiscal, mas não comprometê-lo é possível

Arrecadação compensatória ante a renúncia fiscal na desoneração da folha

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