Eric Hadmann Jasper

Recentemente, houve notícia<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">1</a> de que após a aprovação da Reforma da Previdência, o Governo Federal, por meio da Secretaria de Desburocratização do Ministério da Economia, voltará sua atenção à promoção da eficiência administrativa. Uma das formas indicadas para alcançar esse louvável objetivo seria a extinção, fusão ou incorporação de autarquias e agências reguladoras.
Operações institucionais como as descritas acima são comuns. Num passado não tão distante, a Lei n. 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência) promoveu uma ampla reorganização institucional. Primeiro, fundiu a extinta Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE) com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). Segundo, cindiu o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC), órgão anteriormente subordinado à SDE, e alçou a entidade, por meio do Decreto 7.738/2012, ao status de Secretaria de Estado (i.e., a atual Secretaria Nacional do Consumidor – SENACON).
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No início do atual Governo, foi editada a MP 870/19 (convertida na Lei n. 13.844/2019) que realizou ampla reorganização dos órgãos da Administração Direta, criando, extinguindo, incorporando e fundindo Ministérios, Secretarias de Estado e outras entidades.
Em 9.7.19, foi sancionada a Lei Geral de Proteção de Dados com a previsão de criação da Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD). De acordo com a norma, a ANPD será “temporariamente” alocada na Presidência da República e não resultará em criação de novas despesas. De acordo com a exposição de motivos da medida provisória que criou a ANPD (MP 869/18), o motivo preponderante para o formato da operação institucional foi de restrição orçamentária.
Atualmente, fala-se na extinção da Agência Nacional do Cinema (ANCINE)<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">2</a> e na fusão da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) em uma nova agência denominada Agência Nacional de Transportes (ANT). Esse último caso está previsto nas emendas 18 e 47 (Deputado Hugo Leal - PSD/RJ) à Medida Provisória n. 882 que, em linhas gerais, amplia as competências da Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (SPPI) e regula a contratação de serviços técnicos especializados pelo BNDES.
Por que os Poderes Executivo e Legislativo decidiram realizar as operações institucionais acima? Quais critérios foram (ou deveriam ter sido) levados em consideração em decisões dessa natureza? O presente artigo é uma breve tentativa de contribuir para o debate de design institucional brasileiro.
Estudos os professores David Hyman e William Kovacic<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">3</a>, bem como da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">4</a> apontam alguns caminhos.
Primeiro, é necessário levar em consideração a coerência entre as políticas públicas sob responsabilidade das autarquias/agências. Operações institucionais entre órgãos com competências muito díspares podem resultar em “esquizofrenia regulatória” ou paralisia institucional. Por exemplo, a fusão de uma agência antitruste e uma autoridade de defesa comercial não seria bem-sucedida, pois uma autoridade de defesa da concorrência está preocupada com redução de poder de mercado (e de preços), enquanto uma autoridade de defesa comercial busca a promoção das exportações nacionais, investimentos e a competitividade internacional do País, o que pode resultar em aumento de poder de mercado em território nacional.
Um segundo critério a ser levado em consideração seria a credibilidade ou marca regulatória. A reputação de um órgão público funciona como uma marca de uma empresa, pois transmite informação sobre a qualidade do produto ou serviço ofertado. A marca de um órgão público também transmite à população informação sobre a função do órgão e suas prioridades.
A fusão de dois órgãos públicos com marcas em diferentes estágios de consolidação pode resultar na diluição da marca de maior valor. A preservação de uma marca institucional também tem valor perante o Poder Judiciário (i.e., órgãos de maior credibilidade tendem a receber maior deferência no momento de revisões de suas decisões administrativas) e o Poder Legislativo (i.e., alterações legislativas que o referido órgão busque perante o Poder Legislativo serão mais ou menos custosas a depender de sua credibilidade institucional).
Por outro lado, a multiplicidade de competências de um órgão público tem a vantagem de tornar a sua potencial captura por interesses de grupos de pressão mais custosa e, portanto, auxiliar o referido órgão a manter-se autônomo. Isso porque, o maior número de áreas de competência resulta em maior número de “concorrentes” no processo de captura, tornando-o mais caro.
Apesar de análises sobre a necessidade ou não de operações institucionais serem realizadas, muitas vezes, sob a pressão de uma crise orçamentária, fato é que a redução de custos é um critério relevante. A integração de múltiplas funções a um órgão único pode resultar em redução de custos administrativos, mas também na redução de custos relativos ao intercâmbio de informações entre órgãos.
Há diversos outros critérios a serem explorados como (i) a capacidade de a autoridade receber novas atribuições, tanto sob a ótica de recursos financeiros como de ferramentas de enforcement para exercer o novo mandato; (ii) a adaptabilidade do ecossistema regulatório a mudanças que podem gerar disputas de competência entre agências (e.g., conflito regulatório entre CADE e Banco Central do Brasil sobre atos de concentração no Sistema Financeiro Nacional); e (iii) os efeitos colaterais no ecossistema regulatório de mudanças de competências (e.g., a dificuldade de o Estado brasileiro organizar os efetivos responsáveis por acordos de leniência e colaborações premiadas no âmbito da legislação anticorrupção).
É importante lembrar que o design institucional deve levar em consideração outras variáveis que não foram apresentadas nesse artigo, mas que são igualmente importantes. Por exemplo, para criar um órgão público o legislador deve especificar (i) a relação da agência com o processo político (i.e., o trade-off entre autonomia e controle/accountability), (ii) o mecanismo de governança (i.e., se será um colegiado ou um único mandatário), (iii) a “geolocalização” do novo órgão, (iv) os instrumentos de enforcement (e.g., o órgão terá poderes investigativos amplos ou restritos, poderá celebrar acordos de leniência de forma exclusiva ou concorrente, será uma autoridade com poderes administrativos ou criminais, entre outros), e (v) competência exclusiva ou compartilhada (e.g., como ocorre com a FTC e DoJ norte-americanos).
A utilização de critérios objetivos e claros para a análise e estruturação de operações institucionais pode ser a diferença entre a mera economia de recursos públicos no curto prazo e a verdade acepção do conceito de eficiência administrativa.
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<div id="sdfootnote1">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">1</a> Vide exemplo de matéria de 10.7.19 da Folha de São Paulo na qual se destacou que “Uma das ideias [para melhorar a eficiência do Estado] é propor a extinção de autarquias que operam no prejuízo gerando custos elevados à União e fundir outras que sejam complementares”. Disponível em <a href="https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2019/07/guedes-se-reune-com-secretariado-para-definir-medidas-pos-previdencia.shtml">https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2019/07/guedes-se-reune-com-secretariado-para-definir-medidas-pos-previdencia.shtml</a> (Acesso em 17.7.19).
</div>
<div id="sdfootnote2">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">2</a> Vide matéria de 18.7.19 da Folha de São Paulo, disponível em https://www1.folha.uol.com.br/colunas/monicabergamo/2019/07/bolsonaro-pode-extinguir-ancine-ou-tira-la-de-ministerio.shtml (Acesso em 18.7.19).
</div>
<div id="sdfootnote3">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">3</a> HYMAN, David; KOVACIC, William. Competition Agencies with Complex Policy Portfolios: Divide or Conquer? Disponível em https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2110351 (acesso em 18.7.19).
</div>
<div id="sdfootnote4">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">4</a> ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE. Summary record: annex to the summary record of the 123rd meeting of the competition committee held on 15-19 june 2015 - key points of the roundtables on changes in institutional design. Disponível em http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP/M(2015)1/ANN9/FINAL&amp;docLanguage=En (Acesso em 18.7.19).
</div>

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JOTA

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