Marcus Vinícius de Freitas Teixeira Leite

Thiago Brazileiro Vilar Hermont

Qual é a importância das palavras no processo legislativo? O processo de produção normativa tem como resultado final uma legislação, construída a partir de um procedimento repleto de diversos fatores políticos, sociais e institucionais e marcado por uma deliberação ampla sobre problemas que suscitam a atuação do Poder Legislativo para a criação da norma, sobre as alternativas possíveis para a resolução dos problemas detectados e, claro, sobre todas as implicações políticas envolvidas na tramitação de uma proposição normativa.
Recentemente, algumas situações destacaram-se na Câmara dos Deputados pelo potencial prejuízo que podem levar ao debate parlamentar e à atuação da oposição, influindo negativamente em questões procedimentais do processo legislativo.
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Em maio deste ano, foi apresentado o Projeto de Resolução nº 35/2021. Dentre outras propostas, o projeto buscava impedir que os partidos que não superam a cláusula de barreira possam indicar um parlamentar para orientar votação a cada projeto deliberado. Além disso, também objetivava reduzir o tempo de fala para encaminhamento da votação por parte dos líderes. Alguns dos aspectos pertinentes aos efeitos do referido Projeto de Resolução <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/polifonia-e-tecnologia-no-processo-legislativo-26052021">foram discutidos aqui mesmo no JOTA</a>.
Nas últimas semanas, o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), adotou um expediente pouco usual e bastante controverso na sessão que debatia a PEC 5/2021, que trata da composição do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e dá outras providências. Na oportunidade, Lira divulgou o relatório final da PEC apenas após o início da sessão do dia 14 de outubro.
Ademais, o presidente da Câmara enviou a proposta diretamente ao plenário, mesmo sem parecer da Comissão Especial destinada a discutir a matéria, conforme dispõe o art. 34 do Regimento Interno. O argumento utilizado pelo deputado é que havia se esgotado o tempo regimental para que a comissão profira seu parecer.
Independentemente das interpretações possíveis sobre o Regimento e sobre a validade ou não das manobras adotadas pelo presidente da Câmara, não há dúvidas de que tais iniciativas contribuem para um esgarçamento do ambiente deliberativo, dificultando a compreensão da própria sociedade a respeito de proposições que tramitam no Congresso Nacional. Isso porque o contexto parlamentar é formado justamente por agentes em posição de representação política, que debatem, manifestam opiniões e atuam na defesa de determinados interesses de grupos ou setores da sociedade.
Nesse sentido, Jeremy Waldron considera ser necessário “observar o que o conflito, o tumulto e os números podem fazer pela liberdade e não ficar facilmente desconcertados com a atmosfera barulhenta, fedorenta ou repugnante da assembleia popular”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. A expressão de perspectivas diversas sobre uma proposição de lei, por exemplo, não pode ser compreendida como um aspecto que apenas tornaria o processo legislativo mais moroso e menos eficiente.
Na verdade, “o processo de positivação do Direito deve refletir a complexidade e a pluralidade social, estando aberto aos conflitos decorrentes das disputas entre múltiplas preferências e constituindo-se em efetivo locus das lutas democráticas”.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2] </a>Da mesma forma que a legislação aplica-se a uma sociedade heterogênea, plural e diversa, espera-se que o processo que lhe dê origem leve em conta esses aspectos em seu âmbito procedimental e sobretudo nas discussões sobre os projetos, para que o maior número de vozes seja ouvido, contemplando melhor a pluralidade dos setores afetados pela criação de uma norma.
As vozes presentes no processo legislativo, contudo, não dizem respeito tão somente à participação e à representação na produção normativa, mas também ao grau de legitimidade da norma em razão de toda a argumentação que sustenta seu processo criativo. Por isso, vale destacar que a legitimidade da legislação não se exaure nas questões relativas ao funcionamento do sistema democrático e suas formalidades, sendo extremamente importante a justificação da norma<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, inclusive na oralidade tão presente no debate parlamentar.
Ocorre que a análise da justificativa no processo legislativo não pode se dar apenas a partir dos argumentos favoráveis, como se o legislador pudesse ser compreendido enquanto instituição, enquanto um corpo homogêneo, de modo que toda a argumentação parlamentar pode ser considerada importante, inclusive aquela empreendida pela oposição. Para José Luis Martí, por exemplo, o dissenso não é um obstáculo à deliberação, mas uma de suas condições essenciais, já que não pode haver debate se não existem preferências divergentes e desacordos a serem resolvidos<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Assim, a utilização do tempo de fala no Congresso pode ser considerado um dos instrumentos regimentais legítimos para que a oposição possa atuar e alcançar modificações nos projetos em debate. A supressão de instâncias de discussão, a redução do tempo de fala e da própria oportunidade de manifestação no parlamento, então, tornam-se fatores de grave prejuízo à qualidade da deliberação e à legitimidade que se espera do processo legislativo e das normas dele decorrentes. Tal legitimidade está ligada ao fato de que os legisladores devem se valer “da liberdade subjetiva de escolher os motivos para aprovar leis segundo a sua autonomia privada ou a possibilidade de chegar a um consenso racionalmente motivado sobre a legitimidade da lei”<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Diferentemente do que ocorre em conversações ordinárias, a discussão no Parlamento em torno de uma proposição não ocorre para que se evitem os desacordos e se chegue sempre ao consenso. Nesse contexto, o diálogo e o conflito são muito mais caracterizadores do ambiente democrático do que a decisão que se toma no processo legislativo<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
Assim, é preciso valorizar uma cultura de proteção ao dissenso e ao debate, já que o Parlamento, em sua função de legislar, não pode abdicar da pluralidade de vozes e de uma participação efetiva. Por mais que os tempos atuais de maior efemeridade e rapidez nas comunicações façam com que nos acostumemos a essa dinâmica ágil da linguagem, no processo legislativo a legitimidade, em geral, é muito mais importante que o tempo de tramitação, salvo exceções de urgência. Por isso, o debate parlamentar deve ser resguardado não só como um importante aspecto procedimental do processo legislativo, mas também como um pilar da própria democracia.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> WALDRON, Jeremy. A dignidade da legislação. Tradução Luís Carlos Borges. São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 41.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> SANTOS, Flávia Pessoa; SOARES, Fabiana de Menezes. A incorporação do dissenso legislativo e seu papel na justificação da lei: condições para a advocacy parlamentar. In: SOARES, Fabiana de Menezes; KAITEL, Cristiane Silva; PRETE, Esther Külkamp Eyng (org.). Estudos em Legística. Florianópolis: Tribo da Ilha, 2019. p. 239.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> OLIVER-LALANA, Ángel Daniel. Rational Lawmaking and Legislative Reasoning in Parliamentary Debates.  In: WINTGENS, Luc J.; OLIVER-LALANA, Ángel Daniel (ed.). The Rationality and Justification of Legislation: Essays in Legisprudence. Heidelberg: Springer, 2013. p. 135-184.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> MARTÍ, José Luis. La República Deliberativa. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, 2006.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> DURÃO, Aylton Barbieri. Direito e democracia em Habermas. Argumentos, Fortaleza, ano 7, n. 14, p. 22-35, jul./dez. 2015. p. 30.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> WALDRON, Jeremy. Derechos y desacuerdos. Traducción José Luis Martí y Águeda Quiroga. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, 2005.

processo legislativo

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JOTA

Na produção normativa, o tempo de tramitação importa menos que a legitimidade

Deliberação parlamentar e processo legislativo

Na produção normativa, o tempo de tramitação importa menos que a legitimidade