Luis Claudio Santana Montenegro

Ao acompanhar as discussões sobre o melhor modelo para o desenvolvimento dos portos brasileiros, avalio que as decisões da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) sobre o Serviço de Segregação e Entrega (SSE) de contêineres em Terminais Portuários seguiram o entendimento de liberdade de preços em um mercado portuário cada vez mais concorrencial.
Foi essa a linha de voto proferido pelo diretor geral substituto, Francisval Mendes, sobre a avaliação de criação de franquia e preço-teto para o Serviço de Segregação e Entrega – SSE.
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O voto traz elementos importantíssimos. Um deles está relacionado à confirmação do entendimento de que o SSE existe, é legal, e não integra os serviços remunerados pelo Box Rate, nem as despesas ressarcidas pelo THC (Terminal Handling Charge).
Outro ponto aborda que a regulação do tema só faria sentido em casos concretos de abuso ilegal na cobrança do SSE. Ainda assim, é importante considerar que a regulação por preço-teto nacional não deve ser a melhor alternativa regulatória para o caso.
Além disso, os relatórios técnicos emitidos pela ANTAQ não demonstraram a existência de um problema regulatório. Por fim, inexistem justificativas, dados, pesquisas ou histórico que tenham vinculado reclamações ou atividades que digam respeito à necessidade de um preço-teto de SSE.
O sequenciamento lógico apresentado no voto do diretor geral, de que primeiro deve-se debruçar sobre os critérios possíveis e viáveis para o estabelecimento de um possível preço-teto visando a sua aplicabilidade a casos concretos, onde se verificasse a existência de abusividade é, sem dúvida, o único método possível para o tratamento do assunto. Caso contrário, ficaremos presos às soluções em busca de problemas.
<blockquote class="jota-article__eye">Nesse contexto, parece óbvio primeiro perguntarmos: qual o problema regulatório que necessita de solução?</blockquote>
O debate do SSE já envolve o setor há tanto tempo que estamos descuidando de olhar a floresta ao nos fixarmos em detalhes na observação da árvore.
O setor portuário tem diversas questões a serem resolvidas, como ampliação de capacidade, aumento de eficiência, acessos terrestres, relação porto-cidade, redução de burocracia, harmonização da atuação de autoridades aduaneiras, qualificação da mão-de-obra, maior atuação privada nos investimentos em infraestrutura e serviços, adoção de tecnologias inovadoras, dentre vários outros.
Nesse amplo espectro de questões urgentes do setor, é difícil enxergar quais os objetivos de uma ampliação do tratamento regulatório da cobrança do SSE, e ainda me parece mais confuso que esse tratamento regulatório se dê na forma de definição de preço-teto nacional.
O sequenciamento de ações, perfeitamente lógico, parece ganhar corpo a partir do voto do diretor geral, trazendo de volta à necessária serenidade e visão sistêmica do problema.
Seria importantíssimo que, ao considerar que os Terminais Portuários possam exercer alguma posição dominante sobre os Terminais Retroportuários Alfandegados (TRAs), os órgãos de controle trouxessem uma análise detalhada concreta dessa hipótese e quais os fatores que identificam que uma possível posição dominante esteja sendo exercida de forma abusiva.
A operação portuária envolve as atividades de carga e descarga de navios e armazenagem de mercadorias. Neste campo, não há barreiras que limitem a entrada de novos players.
Dado o impacto dos investimentos portuários e a consequente formação de abrangente área geográfica de influência, fica proporcionada a concorrência intra e entre portos distintos.
Assim, chega-se a uma primeira conclusão da existência de um amplo mercado concorrencial, em que inexistem barreiras de entrada, monopólios, oligopólios ou qualquer outro formato de competição imperfeita no setor.
Porém, há uma enorme distorção conceitual nesse mercado. Restrições de capacidade do passado deram margem a uma suposta solução paliativa de dividir os portos em áreas molhadas e retro áreas (secas), aplicando regras regulatórias totalmente distintas e que agora nos levam a um caminho em que o estabelecimento de regras pontuais regulatórias só trará mais efeitos negativos.
Em um jargão bastante usual em logística, é preciso fazer um “freio de arrumação”, e não continuar ampliando erros do passado. É preciso primeiro entender claramente e de forma concreta esse mercado, para que só então avaliar a necessidade de regulação específica.
Seria como se estivéssemos aplicando uma vacina (regulação) sem que ela tenha passado por todas as fases científicas exigidas e necessárias (análise dinâmica do mercado) para garantir sua capacidade de prevenir ou curar a doença e que, ao contrário, em um cenário trágico, tenha o risco de trazer danosos efeitos colaterais em toda a população vacinada.
Não há dúvidas de que qualquer esforço regulatório nesse tema identificará a enorme lacuna que se formou a partir das distorções de dividir as atividades portuárias em dois modelos bastante distintos: em um ambiente, temos Terminais Portuários com obrigações relacionadas à produtividade, movimentações mínimas contratuais, reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos, reversão de investimentos, riscos de demanda, obrigação de investimentos, pagamento de tarifas à Autoridade Portuária, atendimento às normas da ANTAQ, ou ainda, no caso dos TUPs, o ambiente em que toda a obrigação do total investimento na construção do terminal, inclusive com custos de seguros relacionados a essa obrigação, são exigidos para a outorga de Autorização. Enquanto isso, os TRAs operam em ambiente sem nenhuma dessas obrigações regulatórias.
Ao buscarmos entender a dinâmica do mercado em questão, os condicionantes concorrenciais, a possibilidade de existência de restrições à competitividade e a forma como se dá a rivalidade no mercado relevante definido, em especial no mercado geográfico em questão, o que se vê é uma disputa comercial de grandes players da cadeia de armazenagem de contêineres.
A competição pelas atividades portuárias se dá de diversas formas e o que parece ser mais óbvio, no caso do desejo de maior competição nesse mercado, é de que sejam realizados novos leilões de arrendamentos ou novas autorizações para Terminais Privados, ou ainda se utilize a vasta possibilidade de operação portuária em áreas públicas não arrendadas.
A mesma lógica indica uma enorme possibilidade de equívoco de tentar revolver o problema da concorrência inserindo um outro agente econômico com base regulatória mínima ou inexistente e, ainda pior, regulando preços das operações portuárias a fim de buscar a viabilidade desse novo agente econômico.
Seria o mesmo que querermos definir um preço-teto ao serviço de estacionamento de automóveis pela Concessionária do Aeroporto de Guarulhos, para querer viabilizar estacionamentos privados vizinhos, fora do aeroporto.
Outro aspecto importante que deve ser avaliado preliminarmente a qualquer proposta regulatória é a evolução do market share neste mercado afetado e se há flutuações que apontam algum tipo de contestabilidade ou nexo causal com os efeitos de uma eventual definição de preço-teto nacional.
Ao contrário, o que se observa é a ausência de qualquer regulação no mercado de retro áreas, seu baixo investimento para instalação, o aumento vertiginoso das instalações e de novos entrantes do segmento nos últimos exercícios.
Além disso, é importantíssimo analisar se o preço-teto é realmente a melhor opção regulatória. Essa opção pode resultar em diversas ineficiências futuras, como a diminuição de investimentos em terminais portuários e, consequentemente, a diminuição da capacidade de comércio pelos portos.
Nesse sentido, a análise simplista de definição de preço teto com base em custos não parece ser eficaz, já que seria preciso avaliar qual o valor do SSE que inviabiliza a operação dos terminais portuários e qual o valor que remete a subsídios cruzados com outros serviços essenciais da atividade portuária.
Olhando pelo lado da oferta, seria essencial avaliar quais as consequências e sensibilidades que a adoção do preço teto traz para o equilíbrio econômico financeiro das outorgas, em especial na consideração do valor total investido pelos terminais portuários, o custo desse capital investido, os juros e a depreciação, vez que os investimentos em terminais portuários arrendados são revertidos ao poder público no final do contrato, garantindo a continuidade e essencialidade da atividade portuária.
Isso não ocorre com os investimentos em TRAs, que não guardam nenhum compromisso formal com a preservação da atividade portuária essencial a quaisquer planos de desenvolvimento do país.
É preciso ampliar a cultura do planejamento de ações no Brasil. A recente exigência legal de que as ações regulatórias sejam precedidas de uma criteriosa análise de impacto vão nesse sentido, como muito bem ressaltou o diretor geral Francisval Mendes em seu voto.
Para preservar a qualidade regulatória no setor portuário, é necessário que todas as instituições de definição de políticas públicas, e as de controle dessa atividade econômica, entendam que a condução desse assunto tem distorções importantes.
Definir ações sem que se cumpra todas as etapas, desde o correto entendimento da dinâmica desse mercado, o diagnóstico da situação atual, passando por análises de cenários e prognósticos e da eventual necessidade de interferência governamental, pode acabar trazendo consequências danosas a uma atividade essencial para a nossa economia.
Um excelente caminho, que parece ser consenso em todos os votos e no histórico de atuação da ANTAQ, é o de consolidar a visão de que é preciso desenvolver todo esse conjunto de informações, em aproximações sucessivas com todo o setor, ampliando o debate de forma robusta e qualificada.
Há uma máxima da atividade regulatória, de que mercados concorrenciais precisam de pouca ou nenhuma regulação. No outro extremo, a percepção de que uma excessiva regulação pode nos levar a tamanha interferência nos controles, que todo o interesse privado pode se afastar por conta dos riscos regulatórios que se apresentam, indicando que a atividade teria que voltar a ser executada pelo setor público. Em tempos de estudos de privatização no setor portuário, esse poderia ser um retrocesso fatal para o desenvolvimento econômico do país.
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Episódio desta semana do ‘<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/sem-precedentes" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Sem Precedentes</a>‘, podcast sobre STF e Constituição, analisa a judicialização precoce da vacinação contra a Covid-19 no STF. Ouça:
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JOTA

Definição de preço teto nacional para o SSE

Definição de preço teto nacional para o SSE: decisões da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) sobre o Serviço de Segregação e Entrega (SSE)

Definição de preço teto nacional para o SSE

A solução em busca de um problema