Opinião & Análise

Arrecadação

Da (in)constitucionalidade do Sistema Tributário Brasileiro

Uma análise da ADPF 655 enquanto possível ferramenta de desbloqueio político

STF; servidores leitos
Crédito: Agência Brasil

Desigualdades sociais, instabilidades institucionais e estados calamitosos de violações a direitos fundamentais são questões amplamente presentes (e debatidas) nos países do chamado “Sul Global”.

O termo “Sul” surgiu no vocabulário internacional em 1980 e foi associado com o adjetivo “Global” no final da Guerra fria, após a intensificação do discurso e das dinâmicas da Globalização[1], servindo como terminologia para referenciar – de maneira generalizante – países mais pobres e “em desenvolvimento” em detrimento dos países mais ricos e desenvolvidos do hemisfério norte.

Inserido nos países que fazem parte dessa categoria, o Brasil, após a terceira onda de (re)democratização e diante da necessidade de superação do regime ditatorial vigente no cenário pátrio até então, promulgou a Constituição Federal de 1988, apostando em um constitucionalismo transformativo[2] e, consequentemente, em um amplo rol de direitos e garantias políticas, individuais, sociais, coletivas e difusas.

Trinta e dois anos após a sua promulgação, entretanto, a Constituição Cidadã parece ter falhado em muitas de suas ambiciosas promessas. Essa constatação, apesar de desesperançosa, denuncia a dificuldade do direito em transformar a realidade social por meio de normas positivadas, que possuem pouca (ou nenhuma) aderência à realidade complexa e dinâmica do cenário pátrio, notadamente marcado por problemas sistemáticos enraizados há décadas na estrutura social.

Apesar da incompatibilidade entre a realidade fática e os propósitos constitucionais, mesmo no campo do dever ser, existem questões que parecem fomentar – ainda mais – desigualdades sociais, sendo o caso do Sistema Tributário Nacional.

Isso porque, não obstante o Sistema de Tributação ter sido dividido para tributar três categorias – renda, propriedade e consumo –, na realidade brasileira, constata-se uma concentração da carga tributária no consumo (que equivale a 44,79%[3] da arrecadação total do país em 2018) em detrimento da renda (21,62%) e da propriedade (4,64%).

Os dados comprovam um fato pujante: tendo em vista que o Brasil é um país de baixa renda, optar pela tributação do consumo é uma escolha segura para a obtenção de receita pública. Logo, o aumento da tributação, usualmente, passa despercebida pela população, uma vez que, no modelo nacional, a incidência da tributação do consumo é indireta e embutida no preço dos bens ou serviços.

Assim, pelo olhar da justiça fiscal, existe um grave problema, já que, proporcionalmente, o modelo de tributação sobre o consumo afeta mais as classes menos favorecidas, aprofundando as desigualdades sociais brasileiras sem que haja uma sistemática de compensação, já que a tributação sobre a renda e a propriedade não conseguem atender a este propósito.

Dessa forma, sendo o Sistema Tributário Nacional e, consequentemente, o Direito Tributário, um instrumento de promoção da justiça social, como sanar a letargia estatal no que se refere à regressividade do próprio sistema? E como fazê-lo dentro dos parâmetros democráticos?

Apesar da complexidade intrínseca às respostas que poderiam ser dadas aos questionamentos propostos, parecem existir duas possibilidades capazes de cumprir esse mister. A primeira é a utilização da via tradicional, a partir do exercício das escolhas políticas, com a atuação do Poder Legislativo e Executivo no sentido de promover uma reforma tributária que atenda aos valores constitucionais de 1988, bem como cumpra os próprios princípios do Sistema Tributário Nacional.

Ocorre, entretanto, que até o presente momento ainda não se vislumbra uma atuação majoritária nesse sentido, pois as três propostas de reforma que tramitam no Congresso Nacional – a PEC nº 45/2019, PEC nº 110/2019 e o PL nº 3887/2020 v possuem como arranjo legislativo a simplificação do sistema e apenas debatem a tributação sobre o consumo, o que não atende à natureza instrumental do Direito Tributário para fins de reduzir as desigualdades sociais brasileiras.

Uma outra possível alternativa é o reconhecimento do Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) no Sistema Tributário Nacional, que pode ocorrer quando do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 655, proposta pela Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (FENAFISCO), em 03 de março de 2020.

O ajuizamento da ADPF 655 pode ser uma interessante estratégia de desbloqueio político ante a aparente indisponibilidade das instâncias políticas de apresentarem respostas adequadas aos problemas da tributação brasileira, fazendo com que os juízes assumam um papel importante na transformaçãoda realidade social.

Dessa forma, os debates acerca dos processos estruturais – aqueles que decorrem diretamente da judicialização de litígios estruturais – vêm ganhando espaço nos debates acadêmicos do direito constitucional comparado e do direito processual civil nos últimos anos, aparecendo enquanto alternativa interessante aos extremos do ativismo solipsista ou da autocontenção judicial e como possível instrumento de mudanças sociais profícuas[4].

No processo dito “estrutural”, o juiz pretende a reorganização da estrutura que fomenta a ocorrência de uma violação de direitos pela forma como funciona, proferindo uma série de medidas com o intuito de ajustar comportamentos futuros ao invés de compensar os erros pretéritos, dando um enfoque prospectivo à solução do problema[5].

Esse tipo de processo dificilmente será resolvido a partir de uma decisão unilateral, mas pode (e deve) ser solucionado a partir de medidas experimentalistas, flexíveis e negociadas, que demandam a elaboração de um plano sólido o suficiente para orientar o agir inicial dos envolvidos e genérico o suficiente para não obstar ajustes e alterações posteriores, que surgirem com o decorrer da demanda.

Em detrimento da atipicidade e complexidade das demandas estruturais, o ideal é que estas desenvolvam-se em um ambiente dialógico e cooperativo, no qual deverão ser avaliadas as possibilidades empíricas de atuação dos envolvidos.

Havendo a prolação de uma sentença estrutural pelo Supremo Tribunal Federal,  espera-se que o Tribunal não somente declare o ECI do Sistema Tributário brasileiro como, também, movimente-se no sentido de assegurar que as medidas necessárias sejam tomadas, respeitando, entretanto, seus limites de expertise.

Para tanto, precisará utilizar-se de uma postura consequencialista, mediadora e dialógica. Pois somente aferindo os possíveis impactos de sua decisão, conciliando os interesses das partes e construindo soluções coparticipativas é que mudanças reais poderão acontecer.

Se o julgamento do mérito da ADPF 655 servir para catalisar o desbloqueio político em matéria tributária, os ganhos já serão inimagináveis. Também é preciso, entretanto, pressionar os canais políticos para que mudanças efetivas sejam constatadas, pois, ao fim e ao cabo, de nada adianta a declaração de inconstitucionalidade do Sistema Tributário do país se esta consistir, tão somente, em um ato meramente declaratório.

 


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Referências

DIRLIK, Arif. Global South: predicament and promise.The Global South, v. 1, n. 1, p. 12-23, 2007.

DA SILVA, Alfredo Canellas Guilherme; GOUVÊA, Carina Barbosa. Constitucionalismo e seus modelos contemporâneos de transformação e transição. Revista Interdisciplinar de Direito, v. 10, n. 1, 2017. Disponível em: <http://revistas.faa.edu.br/index.php/FDV/article/download/201/166/>.

FERRAJOLI, L. O Constitucionalismo garantista e o estado de direito. Tradução de A. K. Trindade. In: FERRAJOLI, L.; STRECK, L. L.; TRINDADE, A. K. (Orgs.). Garantismo, hermenêutica e (neo)constitucionalismo: um debate com Luigi Ferrajoli. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.

LIMA, Flavia Danielle Santiago; FRANÇA, Eduarda Peixoto da Cunha. Ativismo dialógico x bloqueios institucionais: limites e possibilidades do controle jurisdicional de políticas públicas a partir da Sentencia T-025/04 da Corte Colombiana. Argumenta Journal Law, n. 31, p. 209-243, jul./dez., 2019. Disponível em: <http://seer.uenp.edu.br/index.php/argumenta/article/view/1788/pdf>.

Receita Federal.Carga Tributária no Brasil: análise por tributos e bases de incidência. Análise por Tributos e Bases de Incidência. 2020. Disponível em: <https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/ctb-2018-publicacao-v5.pdf>. Acesso em: 11 de março de 2020.

VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: Teoria e Prática. Salvador: Juspodium

[1] DIRLIK, Arif. (2007), “Global South: Predicament and Promise”.The Global South, vol. 1, n. 1 &2,pp. 12–23.

[2] GOUVÊA, Carina Barbosa. Constitucionalismo e seus modelos contemporâneos de transformação e transição. Revista Interdisciplinar de Direito, v. 10, n. 1, 2017. Disponível em: <http://revistas.faa.edu.br/index.php/FDV/article/download/201/166/>.

[3] Dados da Receita Federal do Brasil de 2018. Disponível em: <https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/ctb-2018-publicacao-v5.pdf>. Acesso em: 13 de outubro de 2020.

[4] LIMA, Flavia Danielle Santiago; FRANÇA, Eduarda Peixoto da Cunha. Ativismo dialógico x bloqueios institucionais: limites e possibilidades do controle jurisdicional de políticas públicas a partir da Sentencia T-025/04 da Corte Colombiana. Argumenta Journal Law, n. 31, p. 209-243, jul./dez., 2019, p. 240.

[5] VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: Teoria e Prática. Salvador: Juspodium, p. 30.


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