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Doris de Miranda Coutinho

Embora a imposição de contenções institucionais ao exercício abusivo dos poderes públicos sempre tenha encontrado ampla adesão na sociedade, sobretudo quando esse controle envolve a vigilância sobre o uso do dinheiro que é retirado da população para o custeio dos serviços públicos, os Tribunais de Contas, no Brasil, apresentam uma trajetória acidentada na percepção pública sobre a sua importância para o regime republicano.
Ainda que seja uma instituição congênita à República Federativa, cuja certidão de nascimento remonta ao Decreto 966-A, de 7 de novembro de 1980, editado por Rui Barbosa, o Tribunal de Contas atravessou a formação política brasileira do século 20 como um “ilustre desconhecido”.
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Em contraste com a grandeza das atribuições que as diferentes constituições atribuíram à Corte de Contas para liquidar as contas da Administração e apurar desvios legais relativos ao bom e regular emprego do patrimônio econômico do Estado, a imagem pública do Tribunal de Contas reservava-lhe a posição subalterna e apequenada de um órgão meramente auxiliar das legislaturas.
A essa primeira etapa de desconhecimento se sucedeu um momento de amplo descrédito das instituições de contas. Conquanto se possa questionar a procedência das razões que moveram essas Cortes do desconhecimento ao descrédito, é certo que a percepção de ineficiência dos órgãos de controle para inibir o mal-uso das verbas públicas, sobretudo no curso dos regimes autoritários, contribuiu para o desgaste da sua representação junto à sociedade.
A síntese das críticas dirigidas à atividade (ou inação) controladora deu ensejo à caracterização pejorativa do órgão como um “Tribunal de Faz-de-Conta”, título que se projetava, com conotação semelhante, à natureza das leis orçamentárias cuja fiscalização cabe às Cortes, vistas como peças de ficção, por não permitirem uma aderência real entre o que foi planejado e as entregas que de fato resultam da aplicação dos recursos alocados.
O retrato desfavorável do controle externo que perdurou até as primeiras décadas do nosso século desafiava essa instituição a revisitar o foco da sua atuação, até então voltada à observância de ritos formais, pouco atrelados aos resultados efetivos das ações públicas e à concentração dos métodos de controle, numa vertente autoritária, característica dos modelos de comando-e-controle, em que há pouco espaço para estratégias de diálogo e orientação formativa dos agentes controlados.
Afigurou-se cada vez mais evidente, em especial após os episódios de desmando fiscal que colocaram o TCU no centro das atenções, a partir de 2014, uma autocrítica que reconfigurasse a percepção institucional do controle das contas, em vez de subverter por completo o modelo escolhido na gênese da República. Em outras palavras, a instituição como um todo precisava sair da crítica consolidada à autocrítica honesta para receber um novo olhar.
No âmago desse processo reside a necessidade de pensar sobre algo cuja relevância é ainda objeto de pouca reflexão: a reputação institucional. Enquanto “ativo invisível”, na expressão consagrada do economista Kenneth Arrow, a confiança, quando trabalhada no âmbito da relação entre Estado e Cidadão, Agentes e Principais, opera como elo de legitimação das funções institucionais perante a sociedade, contribuindo para o incremento de eficácia das suas decisões.
Aplicada ao Tribunal de Contas, cujas decisões tradicionalmente encontram dificuldades jurídicas e culturais para tornarem-se eficazes, essa lógica da confiança precisa ser constantemente construída e cultivada.
O quadro mais recente do controle externo no Brasil evidencia que as instituições de contas estão, gradualmente, tomando o caminho de construção desse ativo oculto junto aos cidadãos. Mais por virtú, do que por fortuna. A realidade expõe um esforço de transformação interna, baseado na releitura das competências constitucionais fiscalizadoras, que tem redirecionado as Cortes de Contas a um papel de indução, articulação e colaboração na entrega de boas políticas públicas.
Neste sentido, a configuração histórica do modelo de fiscalização repressivo, norteado pela estrutura de vigilância que não tolera erros (mesmo os de boa-fé) e enfatiza a função corretiva da sanção, cede espaço a uma lógica controladora que, sem abrir mão da punição para desvios, abre novas vias de aproximação com o gestor público, apostando em formas consensuais e pedagógicas que fomentem as capacidades institucionais para produzir resultados eficientes e econômicos à população.
Parafraseando C. S. Lewis, a tarefa do Tribunal de Contas moderno não é derrubar florestas, mas irrigar desertos; e que esteja à altura dos desafios contemporâneos: problemas complexos (wicked problems), demandas por entregas efetivas e econômicas de políticas públicas, assimetrias locais e regionais, deficiências nas capacidades estatais, infraestruturas digitais e inteligência artificial.
E a semeadura dessa transformação pode ter começado a frutificar um novo olhar sobre as Cortes. Levantamento nacional divulgado pelo Instituto ExataOP (Opinião e Estratégia) dá conta de uma elevação inédita no grau de confiança da população nos Tribunais de Contas. No ranking geral de confiança aferido pelo instituto, as instituições de controle aparecem na quinta posição, com índice equivalente a 6,7 (em que 0 equivale a “nenhuma confiança”; e 10 a “confiança plena”), abaixo apenas do Corpo de Bombeiros, das Igrejas, das Escolas Públicas e da Polícia Federal.
Confiança não se constrói no vácuo. Ela é forjada por meio de atitudes, refletindo mais um filme do que a fotografia de momento.
Tomo como exemplo, por proximidade, a iniciativa promovida pelo TCE/TO, em 2026, através de minha relatoria, de realizar visitas presenciais às unidades jurisdicionadas municipais, buscando estreitar a interlocução direta com os agentes públicos que atuam nas Administrações locais.
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Diferentemente das inspeções in loco determinadas pelo tribunal em processos de fiscalização, a mobilização ativa de membros e da equipe técnica para encontros presenciais desvinculados de processos sancionadores enseja um aprendizado de mão dupla: para os gestores e servidores municipais, a exposição das dificuldades reais e a resolução de dúvidas mediante uma escuta qualificada; para o tribunal, o conhecimento das assimetrias e dos impasses enfrentados no contexto específico do município, tornando o controle ajustado à realidade e menos indutor de paralisias decisórias.
No contexto atual de fortalecimento dos órgãos de controle externo na Constituição, em cujo texto foram reconhecidos como essenciais por meio da EC 139/2026, é fundamental que a declaração normativa ganhe projeção concreta e que a essencialidade do papel seja a mesma da opinião pública.

Fachada Tribunal de Contas da União – TCU

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JOTA

Confiança não se constrói no vácuo, ela é forjada por meio de atitudes

Da crítica à autocrítica: Tribunais de Contas sob um novo olhar?

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