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Eduardo Jordão

Luiz Filippe Cunha

Soraya Maurity

O Tribunal de Contas da União exige transparência e eficiência dos gastos dos entes públicos federais. Mas quem exige transparência e eficiência dos gastos do próprio TCU?
Esse é o tema de <a href="mailto:https://www.editorajuspodivm.com.br/quem-controla-o-controlador-o-controle-das-contas-do-proprio-tcu-em-perspectiva-pomparada-2026">novo livro (“Quem controla o controlador?”, em pré-venda no site da editora JusPodivm)</a>, escrito conjuntamente por pesquisadores da FGV Direito Rio, sob a coordenação dos autores deste texto.
Realizada ao longo de um semestre, a pesquisa sobre o tema revelou fatos dignos de atenção.
<h2>Primeiro: a jurisprudência sobre o tema alberga fundamentações conflitantes </h2>
Embora a Constituição não especifique a forma de controle das contas do TCU, constituições estaduais e leis orgânicas municipais (e distrital) cuidaram de preencher essa aparente lacuna, atribuindo tal controle ao Poder Legislativo.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Quando essas normas tiveram sua constitucionalidade questionada no controle concentrado, o Supremo Tribunal Federal entendeu que as disposições não extrapolavam a competência de auto-organização do controle externo pelos Estados e Municípios. Mas a leitura dos acórdãos revela que, mais do que validar as normas postas estaduais, municipais e distritais, o STF enunciou um preceito geral de que o controle externo das contas dos Tribunais de Contas seria um mandamento constitucional extraído dos princípios democrático e republicano e do Estado de Direito.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Até então, a questão de quem controla as contas do TCU não havia sido apreciada pelo Supremo. Ainda assim, o preceito geral que pautou as decisões do STF sobre normas estaduais pareceria indicar o caminho jurídico que seria seguido. Quando a matéria finalmente chegou ao exame do STF, porém, a resposta foi bem diferente.
Ao julgar a <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1864402">ADI nº 2.324</a>/DF, em 2019, o Supremo apreciou a constitucionalidade do art. 56, § 2º, da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Lei%20de%20Responsabilidade%20Fiscal">Lei de Responsabilidade Fiscal</a>, segundo o qual a Comissão Mista de Orçamento (CMO) é responsável por lavrar parecer sobre as contas do TCU.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Sem se valer dos preceitos elencados nas ações anteriores de que todo órgão deveria estar sujeito a um efetivo controle externo, o STF deu ao dispositivo a interpretação de que a CMO tem atribuição “meramente opinativa”, e que o responsável final pelo julgamento das contas do TCU seria... o próprio TCU.
<h2>Segundo: para além de contraditória, essa sistemática de controle externo “meramente opinativo” moldada pelo STF não tem sido efetiva</h2>
A pesquisa empírica realizada revelou que a importante competência da CMO, voltada a viabilizar “uma análise minimamente imparcial sobre as contas dos Tribunais de Contas”,<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> é largamente ignorada tanto pela comissão quanto pelo TCU, salvo pontual exceção.
Até 2011, o TCU encaminhava documentos e relatórios ao Congresso; a atuação da CMO, contudo, limitava-se à emissão de pareceres essencialmente descritivos, sem exame efetivo das informações apresentadas. Não se identificaram questionamentos relevantes aos relatórios e contas submetidos pelo Tribunal, tampouco a aprovação final desses pareceres pelo Congresso.
Esse controle, que já era superficial e pouco efetivo, foi completamente interrompido por uma década. Entre 2012 e 2022, o TCU deixou de encaminhar suas contas ao Congresso.
A reação institucional a essa omissão só ocorreu em 2022, quando o presidente da CMO encaminhou ofícios ao Tribunal exigindo a prestação das contas de todos esses exercícios financeiros anteriores. E por um breve instante, a CMO sinalizou que iria iniciar um controle externo efetivo sobre as contas do Tribunal. Buscou esclarecer o procedimento de fiscalização externa de contas junto aos órgãos parlamentares consultivos, conferindo maior segurança jurídico à sua atuação. E encaminhou ofício ao TCU para solicitar esclarecimentos quanto a algumas despesas com pessoal.
Mas esse controle pontual também foi interrompido. Com a mudança de legislatura e da composição da CMO ocorrida no início de 2023, o processo de fiscalização cessou. Nenhuma das dez contas prestadas pelo TCU em 2022, após provocação, teve andamento; todas, até hoje, seguem aguardando designação de novo relator.
Tudo leva a crer que as medidas de fiscalização ensaiadas em 2022 não refletem uma atividade de controle externo propriamente dito. Decorreram, antes, de um contexto de atrito institucional pontual entre TCU e CMO no <a href="mailto:https://www.jota.info/opiniao-e-analise/analise/cedraz-e-tecnicos-do-tcu-apontam-impropriedades-em-orcamento-secreto">ano em que o TCU começou a questionar as emendas do relator ao orçamento.[4]</a>
O livro aponta para o que se pode qualificar de uma deficiência crônica no controle externo sobre as contas do TCU: processos de prestação de contas ficaram anos sem relator; diligências parlamentares foram paralisadas ou arquivadas com a mudança de legislatura; e o mecanismo opinativo atribuído à CMO, como visto, não se traduziu em escrutínio substantivo.
Naturalmente, poderia argumentar-se que o Tribunal dispõe de mecanismos efetivos de controle interno, conduzidos por unidade especializada do próprio órgão (especializado no tema). Contudo, embora o TCU possua ritos e procedimentos de auditoria próprios, a ausência de verificação externa independente tende a mitigar a credibilidade desses controles.
<h2 class="jota-cta">O recurso ao direito comparado para alternativas: as sete jurisdições analisadas</h2>
Diante desse cenário de ausência de controle sobre as contas do TCU, descrito nos primeiros capítulos do livro, o grupo de pesquisadores da FGV Direito Rio buscou entender como Autoridades de Contas estrangeiras são controladas.
O exame comparado, que envolveu sete instituições internacionais respeitadas, encontrou uma interessante variedade de modelos de controle. O livro retrata o funcionamento do controle dessas instituições e, assim, busca apontar algumas medidas práticas que poderiam ser cogitadas para o Brasil.
<a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-ultimas-noticias?utm_source=jota&amp;utm_medium=lp&amp;utm_campaign=23-09-2024-jota-lp-eleicoes-2024-eleicoes-2024-none-audiencias-none&amp;utm_content=eleicoes-2024&amp;utm_term=none">Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email</a>
A pesquisa de direito comparado concluiu que a submissão das contas de Autoridade de Contas ao seu próprio julgamento não é uma prática exclusiva do Brasil, mas é relativamente minoritária. Os países que também adotaram esse modelo (Itália e Espanha), porém, desenvolveram algumas medidas que podem assegurar maior legitimidade ao exercício do autocontrole, como revisões por pares e estruturas internas robustas para compensar a ausência de auditoria externa.
A experiência estrangeira mostra que há mecanismos capazes de tornar o controle externo sobre o TCU mais efetivo. Entre as alternativas examinadas, destacam-se: (i) a contratação de auditoria externa independente pelo próprio Tribunal de Contas, como ocorre em Portugal; (ii) a contratação de auditores independentes pelo Congresso, em auxílio às funções da CMO, a exemplo do modelo adotado no Reino Unido, em que a comissão parlamentar especializada dispõe desse recurso; (iii) a capacitação e a especialização do controle parlamentar; e (iv) a adoção da revisão externa por pares (peer review) de forma periódica e institucionalizada.
<a href="https://www.editorajuspodivm.com.br/quem-controla-o-controlador-o-controle-das-contas-do-proprio-tcu-em-perspectiva-pomparada-2026" target="_blank" rel="noopener">À obra para mais!</a>
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Faz-se menção às ADIs nº 1.175-8/DF e nº 2.597-0/PA, ambas julgadas em agosto de 2004, e à Representação nº 1.179/ES, julgada sob o regime constitucional anterior, em 1984. Na ADI nº 1.175-8/DF, julgada em 04.08.2004, lê-se do voto do Min. Ceza Peluso que seria
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> “Art. 56, § 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.”
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Voto do Ministro Alexandre de Moraes na STF, ADI nº 2.324/DF, Plenário, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22.08.2019.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Para entender o contexto, ver: <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/analise/cedraz-e-tecnicos-do-tcu-apontam-impropriedades-em-orcamento-secreto">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/analise/cedraz-e-tecnicos-do-tcu-apontam-impropriedades-em-orcamento-secreto</a>.

Fachada do Tribunal de Contas da União (TCU) / Crédito: Evelynne Gubert/TCU

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JOTA

Uma obviedade: o TCU precisa prestar contas de seus próprios gastos

Controlador fora de controle?

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