Marina Fontão Zago

O economista Marcos Lisboa, no prefácio ao livro Lobby Desvendado: democracia, políticas públicas e corrupção no Brasil contemporâneo (Editora Record, 2018), destaca que a promoção do desenvolvimento nacional, pelo Estado brasileiro, se deu a partir da concessão de benefícios para uns em vez de outros. E conclui que: “[n]a medida em que as agências de governo podem conceder benefícios discricionários para alguns em detrimento dos demais, abre-se espaço para a troca indevida de favores”.
Penso que o movimento de inclusão de preferências nas compras públicas pode ser um exemplo bastante relevante desse emprego de políticas públicas para satisfazer interesses corporativistas e protecionistas.
Lidar com licitações e contratações públicas nos faz descobrir diversas preferências que são colocadas para alguns grupos ou tipos de objeto, como forma de fomentá-los e, com isso, promover fins sociais. Favorecer produtos e serviços nacionais ou locais, micro e pequenas empresas, objetos mais sustentáveis, agricultores familiares são exemplos de como as compras públicas (que representam cerca de 15% do PIB do país) podem ser direcionadas com o objetivo declarado de auxiliar no enfretamento de problemas da sociedade, tais como a redução das desigualdades, o desenvolvimento socioeconômico e a proteção ambiental.
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Em vez de comprar apenas o papel, o Estado pode comprar papel reciclado – e, com isso, atuar para promover a sustentabilidade. O Estado pode dar preferência aos bens de informática produzidos no país, e com isso procurar promover o desenvolvimento nacional. O Estado pode comprar merenda de agricultores familiares, e, com esse estímulo de demanda, tentar fomentar o desenvolvimento desses atores.
No meu livro <a href="https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/4347">“Poder de compra estatal como instrumento de políticas públicas?”</a>, publicado pela Editora ENAP (2019; acesso livre e gratuito), analisei o uso das compras públicas como instrumento voltado para promover fins sociais diversos (secundários ao objeto central da compra).
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<li>+JOTA: <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/politicas-publicas" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Tudo sobre políticas públicas</a></li>
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Chamei esse movimento de função derivada da contratação pública, com o objetivo de captar a diversificação dos fins que passam a ser buscados – não mais “apenas” a aquisição de um bem ou serviço em específico (que justifica o início do processo de compra pública), mas também os fins sociais que passam a ser incorporados na contratação. Na preferência de aquisição de papel de micro e pequenas empresas, pois, a administração não quer só adquirir o papel; quer, também, fomentar esse grupo, por meio da garantia de demanda. No Brasil, é comum, ainda, a expressão função regulatória ou função fomentadora das contratações públicas. Gosto dos termos em inglês: “linkages” (porque relacionam a função de comprador do Estado com a de regulador) e “secondary policies”.
<blockquote class="jota-article__eye">Na data de finalização da minha pesquisa legislativa (2016), constatei quase 80 regras de preferências nas licitações (apenas em âmbito legal e nacional). As hipóteses são as mais variadas possíveis, abrangendo grupos e objetos diversos, que trazem uma complexidade (ainda maior) para um procedimento já bastante engessado, moroso e difícil.</blockquote>
Concluí que, apesar de sua possível potencialidade como instrumento de implementação de políticas públicas, a função derivada aumenta a complexidade e traz tensões para as compras públicas, sobretudo, pelo modo indireto e oblíquo com que esses “fins sociais” são incorporados à contratação.
Nesse movimento, estamos, a meu ver, no pior dos mundos: contratamos objetos em geral piores e pagando mais (em função, especialmente, da redução da competição); conflitamos os valores da competição e da isonomia (centrais às licitações públicas); aumentamos a complexidade e o potencial de litígio de todo o procedimento; dificultamos a boa governança da contratação, trazendo burocratização, litigiosidade e mais espaço para corrupção; criamos novos espaços para o exercício de corporativismo e protecionismo – e não sabemos nem mesmo se a técnica funciona para o objetivo que justificou a sua criação. Aliás, não temos ideia dos resultados alcançados porque, como é bastante comum, não fazemos análise de resultados da intervenção estatal (e nem, aliás, análise prévia de impactos esperados).
Essa conclusão, contudo, gera bastante resistência. A tendência é que as compras públicas sejam vistas como um importante instrumento para políticas públicas – políticas essas tão relevantes e necessárias em um país com tantas desigualdades e deficiências como o nosso. Tal visão, porém, confunde a crítica que reside apenas no meio escolhido (a diversificação dos fins das compras públicas), como se ela fosse direcionada também aos objetivos sociais visados, e como se o fato de estarmos diante de políticas públicas sociais (racionalidade distributiva, portanto) afastasse de per si a relevância (e, ao meu ver, mesmo a necessidade) de eficiência e efetividade dessa ação estatal.
Receio que a nova tendência de ESG, que está permeando as discussões sobre estruturação de projetos e investimentos em infraestrutura (movimento necessário e, espero, sem volta), dê novo fôlego às preferências nas contratações públicas. Exemplo disso é a <a href="https://www.gov.uk/government/publications/procurement-policy-note-0620-taking-account-of-social-value-in-the-award-of-central-government-contracts">nova regra de contratações públicas do Reino Unido</a>, que impõe o uso de parâmetros de ESG como critério de seleção para os contratos públicos (publicada em set/2020).
É importante atentarmos para o todo, olhando com bastante crítica e ponderação para a intricada teia de preferências que foi sendo incorporada de forma oblíqua e indireta às contratações públicas. Há outras formas, mais diretas, transparentes e, possivelmente, mais eficientes e eficazes de fomentar e incentivar grupos hipossuficientes – inclusive por meio das contratações públicas, como os contratos de fomento. Fazer isso por meio de preferências nas licitações e nos contratos acaba por aumentar os espaços para o nosso velho conhecido corporativismo. E fazer isso sem qualquer análise prévia e posterior de impactos certamente nos coloca no pior dos mundos.
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O episódio 45 do podcast Sem Precedentes trata de dois julgamentos que irão começar no Supremo Tribunal Federal (STF) e que interferem diretamente nas relações da Corte com o governo Bolsonaro e o Congresso Nacional. Ouça:
https://youtu.be/8vxcYqw2vRc
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licitações

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JOTA

Preferências nas licitações e nos contratos acaba por aumentar os espaços para o corporativismo

Contratações públicas como instrumento de políticas públicas?

Contratações públicas: preferências nas licitações e nos contratos acaba por aumentar os espaços para o nosso velho conhecido corporativismo