José Marcos Domingues

O Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro veio a emitir parecer prévio contrário à aprovação das contas de Governo<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a> referentes ao exercício financeiro de 2019.
Segundo frisou o relator, “a discrepância das projeções de receita verificadas no período revelou uma prática nefasta sobre o equilíbrio das contas públicas, pois inviabilizou o controle previsto pela LRF (...) a projeção superestimada da receita foi decisiva para a insuficiência financeira de R$ 4,24 bilhões, pois possibilitou a realização de empenhos e despesas de montantes superiores ao ingresso de recursos financeiros provenientes de arrecadação de receitas orçamentárias (...)".
<div id="tributario-48c53a75140211079e36" role="main"></div>
<script type="text/javascript" src="https://d335luupugsy2.cloudfront.net/js/rdstation-forms/stable/rdstation-forms.min.js"></script> 
<script type="text/javascript"> new RDStationForms('tributario-48c53a75140211079e36', 'UA-53687336-1').createForm();</script>
Em destaque, portanto, superestimação da receita em contraponto à despesa fixada, especial e reiteradamente nos relatórios de execução orçamentária. Conhecido expediente de fraude, tem por fim iludir o Parlamento que recebe o projeto de lei orçamentária e os relatórios referidos, a Corte de Contas que tudo audita (art. 69 da Constituição Federal-CF e art. 56 da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF) e também a Cidadania Fiscal que anseia pela execução das políticas públicas.
Ora, dispõe a CF, aliás tradicionalmente, que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa” (art. 165, § 8º). Prevê-se também a expedição de relatórios de execução orçamentária após cada bimestre do exercício financeiro (§ 3º do art. 165), sendo que a LRF exige que esses relatórios informem a receita prevista, inicial e atualizada, a receita realizada, no bimestre e no exercício, “e a previsão a realizar” (art. 52, II, a) – tendo, portanto, o Executivo-gestor várias oportunidades de, com transparência (art. 1º, §1º, e art. 48 da LRF), ajustar previsões à realidade e demonstrar competência, responsabilidade e boa-fé. Insuficiente a receita originariamente orçada, a despesa deve ser administrativamente contingenciada, e eventualmente refixada por alteração legislativa.
Do contrário, o que se tem é a corrida de interesses pela liberação de verbas insuficientes à luz da despesa, que é “fixada” na lei orçamentária e com base na qual o poder público contrai obrigações.
Orçamento é coisa séria.
Por isso, o Supremo Tribunal Federal (ADIs 2.925 e 4.048, ADPF 45, STA 145), embora com moderação e deferência aos demais Poderes, preconiza reiteradamente o controle jurídico do orçamento, e também do gasto público como no julgamento do RE 581.352, pois tal é preciso fazer em nome da moralidade e para o bem das finanças nacionais, cuja gestão vê-se às vezes desviada de sua função primordial, que é promover o bem estar do Povo e o pleno desenvolvimento do Brasil.
Mais importante lei votada anualmente, o orçamento “fixa” a despesa, pois à carga tributária obrigatória corresponde o gasto justo e necessário para prover às políticas públicas, tudo objeto de lei. No Estado Democrático de Direito não há lugar para propostas irresponsáveis.
A funesta prática brasileira de embelezamento das rubricas orçamentárias não se sustenta nem moral nem legalmente; e deve-se lembrar que até uma recente Emenda Constitucional (nº 100, de 2019) foi promulgada para incluir o óbvio no art. 165 (“§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade).
Tributação e orçamento são vertentes imprescindíveis da ordem jurídico-financeira em nome da proteção dos direitos fundamentais. A repartição equitativa do gasto público decorre entre nós da conjugação do objetivo de construção de uma sociedade justa e solidária (art. 3º, I) com a determinação de graduação da carga tributária conforme a capacidade econômica da cidadania (art. 145, § 1º). E a CF/88 manda que a Administração Pública obedeça à eficiência e à moralidade, entre outros princípios (art. 37).
Superada a velha doutrina germânica, com raiz em Paul Laband, de que o orçamento seria mera lei formal, autorizativo de gastos aos quais não se vincularia a Administração, objeto de crítica já por seus contemporâneos, como Myrbach-Rheinfeld e Phillipe Zorn, e por outros em sucessão –, sendo-lhe subjacente a ideia de que o orçamento apenas traria autorizações de gasto (orçamento autorizativo) com a finalidade de ressalvar a responsabilidade da Administração quanto ao dispêndio público –, a verdade é que, como anota em Portugal Tiago Duarte<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a>, “a distinção dogmática entre lei em sentido formal e lei em sentido material (...), depois de uma fase de maior euforia, mesmo em sistemas parlamentares, [terá] perdido a sua preponderância na actualidade legislativa e doutrinária”, e na Espanha Martínez Lago<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a>, “haveria, assim, que ter muita vontade para se gastar agora tempo em resgatar no baú das recordações quantas teorias em sentido contrário”.
Ainda na Espanha, o dever de gastar certos créditos orçamentários, especialmente os relativos a investimentos (por definição advindos de uma política pública assumida pelo Estado, seja em sua Constituição, seja em suas leis) levou Martín Queralt e outros<a href="#_edn4" name="_ednref4">[4]</a> a concluírem que a Administração não está apenas autorizada “senão vinculada a gastar em sua totalidade os créditos previstos para esses investimentos”.
Aliás, aduziu Orón Moratal<a href="#_edn5" name="_ednref5">[5]</a>, “se a Constituição supõe para os poderes públicos não só um limite, senão também uma vinculação positiva”, então, “impõe um poder/dever, que se manifestará igualmente na vertente dos gastos públicos para implementar as previsões constitucionais”.
Tal argumento encontra respaldo nos preceitos constitucionais “que impõem aos poderes públicos certos objetivos ou fins em sua atuação”, créditos orçamentários que adquirem caráter instrumental dos princípios e valores desenhados pela Constituição, abraçando assim a moderna função do orçamento no Estado contemporâneo”).
Assim, como tenho por demonstrado<a href="#_edn6" name="_ednref6">[vi]</a>, a natureza jurídica do orçamento público não é a de um mero ato materialmente administrativo; o orçamento é plenamente lei que determina (e não apenas autoriza) o gasto público; nesse sentido, o orçamento afigura-se impositivo e não meramente autorizativo, sob a capa de lei formal.
E por que? Porque a lei orçamentária traz em cifras um feixe de políticas públicas resultado de decisões fundamentais do Estado, traduzindo, pois, normas jurídicas de observância cogente (lei material, portanto).
Impõe-se respeito ao objetivo fundamental de construção de uma sociedade soberana, justa e solidária, através de políticas públicas probas, com eficiência e moralidade, que tem levado a estigmas degradantes como orçamento-ficção e carga tributária de 1º Mundo com serviços públicos de 3º Mundo.
Na medida em que evoluiu o pensamento jurídico em direção ao caráter material da lei orçamentária, cogita-se da obrigatoriedade da execução de suas rubricas de despesa<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> (orçamento impositivo), cabendo citar, no particular, a tese de Titularidade recentemente defendida com êxito pelo professor Doutor Marcus Abraham<a href="#_edn7" name="_ednref7">[7]</a>.
<blockquote class="jota-article__eye">Quebras de receita ou excessos de arrecadação apenas justificariam pontuais ajustes do orçamento.</blockquote>
Em suma, em uma democracia a lei orçamentária existe para ser cumprida, máxime no Estado contemporâneo, caracterizado que é pela atuação através de políticas públicas que se consubstanciam em ações cujo escopo último é o aperfeiçoamento do atendimento estatal à população.
Todo orçamento, por definição planejado, discutido e votado<a href="#_edn8" name="_ednref8">[8]</a> com olhos postos no bem comum, atendendo aos princípios da seriedade, transparência e moralidade, deve ser naturalmente impositivo, máxime no que diz com a satisfação de direitos fundamentais.
Desvios de previsão na arrecadação dos tributos e na fixação da despesa pública, em função do desempenho da economia ou de intercorrências conjunturais se contornam através de alterações do orçamento, propostas justificadas e debatidas tempestivamente, dentro do devido processo legislativo.
Em suma, a sociedade se cansou da alta carga tributária sem retorno em serviços públicos de qualidade; cansou-se de ver seus recursos mal geridos se esvaindo pelo ralo do superfaturamento, da fraude em licitações, nos desvios de finalidade e de comportamento dos políticos e gestores públicos em geral.
Vive-se no Brasil um contexto de reiterado descumprimento da Constituição e das leis orçamentárias (casos de crime de responsabilidade, artigo 85, VI), que é o que está na raiz dos problemas atuais de gestão da coisa pública. Isso para não falar dos atentados à segurança interna (artigo 85, IV) que já não se provê e agora sofre do risco de mais incerteza.
E os “cidadãos-contribuintes” se perguntam: qual o retorno social dos impostos que pagam?
As opções decididas pelos poderes competentes do Estado estão na lei para serem cumpridas. O ajuste entre o Executivo e o Legislativo há de ser sério, responsável, jurídico, legal e não pode ser inflado, manipulado para comportar contingenciamentos logo no início do ano e depois barganhas por verbas insuficientes. O mal das finanças públicas brasileiras não é apenas de gestão, mas sobretudo de desrespeito ao direito financeiro.
Loas, pois, à Corte de Contas do Rio de Janeiro que cumpre seu papel constitucional de fiscalizar a execução orçamentária e contribui assim para a correção de rumos e afirmação da responsabilidade fiscal.
&nbsp;
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1"></a>
O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:
https://youtu.be/-hMj5lwWXEE
<hr />
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> Disponível em: &lt;<a href="about:blank">http://www.tcm.rj.gov.br/WEB/Site/Noticia_Detalhe.aspx?noticia=14462&amp;detalhada=3&amp;downloads=0</a>&gt;. Acesso em 16 de dezembro de 2020.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[2]</a> A Lei por Detrás do Orçamento. Coimbra: Almedina, 2007, p. 298.
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel. Ley de Presupuestos e Constitución. Madrid: Trotta, 1998, p. 25). Cf. também MENÉNDEZ MORENO, Alejandro. Derecho Financiero y Tributario. 10ª ed., Lex Nova, Valladolid, 2009, p. 441-442.
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[4]</a>  MARTÍN QUERALT, LOZANO SERRANO, TEJERIZO LÓPEZ, CASADO OLLERO. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Madrid: Tecnos, 20ª ed., 2009, p. 714-715.
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[5]</a> La Configuración Constitucional del Gasto Público. Madrid: Tecnos, 1995, p. 50.
<a href="#_ednref6" name="_edn6">[6]</a> O desvio de finalidade das contribuições e o seu controle tributário e orçamentário no direito brasileiro, in Direito Tributário e Políticas Pública (DOMINGUES, José Marcos, coord. São Paulo: MP Ed., 2008, pp 299-351); e A atividade financeira do Estado e as políticas públicas para os direitos humanos, in Direito Financeiro e Políticas Públicas (DOMINGUES, José Marcos, org. Rio de Janeiro: LMJ Mundo Jurídico, 2015, pp 29-66.
<a href="#_ednref7" name="_edn7">[7]</a> ABRAHAM, Marcus. TEORIA DOS GASTOS FUNDAMENTAIS: impositividade orçamentária da elaboração à execução (UERJ, 2020, mimeo).
<a href="#_ednref8" name="_edn8">[8]</a> Ibiden.

rio-de-janeiro_sede21

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Mal das finanças públicas brasileiras não é apenas de gestão, mas sobretudo de desrespeito ao direito financeiro

Contas rejeitadas e orçamento fraudado

Mal das finanças públicas brasileiras não é apenas de gestão, mas sobretudo de desrespeito ao direito financeiro