O Congresso Nacional acaba de aprovar, com algum alarde, a Proposta de Emenda Constitucional n° 358/2013, supostamente destinada a introduzir no Brasil o chamado orçamento impositivo [1]. Como o nome sugere, orçamento impositivo traduz a ideia de que as previsões de despesa nele constantes seriam de execução obrigatória, negando-se ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa de contingenciar verbas com base em avaliações de conveniência e oportunidade [2]. A isso se opõe o orçamento dito autorizativo, praticado ao longo da história nacional, no qual as dotações servem apenas como pré-condição para que determinado gasto possa ser efetuado. A efetiva liberação dos recursos, contudo, fica a critério do Executivo.

Segundo declarações proferidas por diversos parlamentares, a novidade teria o efeito benéfico de colocar um fim à subserviência do Legislativo em relação ao Executivo e, por tabela, limitar o pouco republicano balcão de negócios que tem sido estabelecido, entre esses dois Poderes, em torno da execução orçamentária. Com efeito, o interesse dos deputados e senadores na realização de determinadas despesas acaba sendo utilizado como moeda de troca nas intrincadas articulações políticas, por vezes de forma ostensiva [3].
Em teoria, evitar essa mercantilização do debate parlamentar seria uma revolução alentadora. Um olhar mais atento, porém, permite constatar que a emenda constitucional aprovada tem alcance muito mais limitado. Pior do que isso, e com o devido respeito, ela apenas confirma a pouca disposição do Congresso para interferir verdadeiramente na formatação das grandes políticas públicas, substituída por uma lógica paroquial e personalista que seria apropriada em pequenas prefeituras.

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Isso ocorre porque tudo que o novo regime torna impositivo é a execução das emendas orçamentárias individuais, propostas por cada parlamentar em cima do projeto de lei encaminhado pelo Executivo [4]. Todo o restante das dotações orçamentárias, qualquer que seja o tema – de segurança pública a saneamento –, continua tão facultativo como sempre foi. Ou, antes, como se tem entendido que seja [5]. Nos próximos tópicos, será feito um esforço para colocar em evidência o real conteúdo da novidade e demonstrar os seus problemas.

I. As emendas orçamentárias individuais, antes e depois

A lógica das emendas individuais não poderia ser mais simples: a cada ano, o próprio Congresso tem fixado um valor máximo a ser alocado por cada um dos deputados e senadores na lei orçamentária. Na discussão do orçamento de 2015, o teto escolhido foi de R$ 16,3 milhões per capita, o que resultará em um gasto global próximo a R$ 10 bilhões.
Embora expressivo em si mesmo, o valor de cada emenda é insuficiente para estruturar políticas públicas abrangentes, e nem é essa a ideia. Como regra quase universal, os parlamentares destinam suas emendas para projetos pontuais nos respectivos Estados de origem: de fomento a produtores locais à construção de centros comunitários, passando por todo tipo de pequena ou média benfeitoria que se possa imaginar [6]. Todas as emendas individuais são aprovadas em bloco e sem nenhum debate específico: uma autêntica cota pessoal de orçamento.

No modelo anterior, as boas intenções dos congressistas esbarravam na já referida discricionariedade do Presidente, que tinha o poder de liberar ou não o dinheiro segundo seus próprios critérios, sem qualquer motivação. A partir de agora, a liberação das emendas passa a ser obrigatória até o limite de 1,2% da receita corrente líquida apurada no ano anterior, o que deverá ser suficiente para atender a todos. Ainda que seja preciso efetuar cortes, a nova sistemática determina que estes sejam equitativos – ou seja, repartidos igualmente entre os diferentes partidos, fechando a porta para favorecimentos e barganhas políticas.

O que a emenda constitucional impõe, em suma, é uma blindagem na execução das emendas individuais, inexistente em relação às demais dotações. Feita a contextualização da novidade, passa-se a analisar brevemente os seus pontos de tensão com a ordem constitucional.

II. O patrimonialismo institucionalizado

A ideia de direcionar recursos para os próprios redutos eleitorais é relativamente intuitiva. Não apenas pelas vantagens competitivas que isso pode gerar em futuras campanhas eleitorais, mas até mesmo pela natural proximidade do parlamentar com a realidade do seu local de origem. Sem surpresa, a prática não é exclusiva do Brasil. Nos Estados Unidos, é conhecida pejorativamente como pork barrel [7], provavelmente em alusão a um costume, anterior à guerra civil, em que escravos recebiam um barril com porco salgado e eram incitados a lutar pela prenda. O sentido é claro: disputa pela apropriação individual de algo inicialmente coletivo. Na moderna política americana, o pork barrel ocorre tipicamente por meio de negociações individuais entre os congressistas.

Assim, sob um ponto de vista puramente pragmático, a emenda brasileira recém aprovada poderia ter a vantagem de eliminar esse tipo de troca política, bem como os custos de transação a ela associados. Assumindo que os projetos domésticos seriam inevitáveis ou mesmo parte natural do jogo político, a sua automatização liberaria os parlamentares para concentrarem sua energia deliberativa nas questões de interesse mais amplo. Essa seria, aliás, uma explicação mais plausível e sincera do que as referências genéricas a devolver a dignidade do Parlamento ou desfazer a sua submissão em relação ao Executivo. Tais lugares comuns não resistem a um olhar mais atento.

Só há submissão sob a premissa, inusitada, de que cada membro do Legislativo teria direito subjetivo de decidir, individualmente, o destino de uma fração dos recursos orçamentários, notadamente para o fim de aplicá-los em benefício direto de seus eleitores imediatos. A emenda leva esse pressuposto ao extremo e reforça a lógica de cota pessoal, tornando-a imune à própria dinâmica do debate político. Em outras palavras, não interessa se determinada opção de investimento é melhor do que outras ou simplesmente boa. O importante é que cada agente possa dispor do seu quinhão de verbas públicas. Trata-se de uma espécie de naturalização do nosso atávico patrimonialismo [8], que certamente não contribui em nada para a sua contenção.

Em um ambiente de recursos ilimitados, o resultado dessa combinação já seria questionável pela indução do clientelismo e pelo consequente desequilíbrio que pode ocasionar no processo eleitoral. E isso não apenas na disputa pelas reeleições dos próprios deputados e senadores, mas também nos planos estadual e, sobretudo, municipal – potencialmente influenciáveis pela alocação de verbas federais. No mundo real, de recursos escassos e necessidades infinitas, os senões aumentam exponencialmente. No mínimo, abre-se mão daquela que seria a principal função do orçamento: permitir o cotejo amplo, racional e público entre todas as receitas disponíveis e todas as opções de despesa.

O dinheiro vertido para as emendas individuais automatizadas é retirado desse plano e deslocado para atender a interesses pontuais, potencialmente limitados e, de qualquer forma, avaliados por um crivo pessoal, insuscetível de controle intersubjetivo. Não deixa de ser uma negação autofágica da legalidade orçamentária e dos fundamentos que levaram à sua adoção na generalidade dos países.

III. A paroquialização do processo legislativo orçamentário

Como se sabe, o processo de votação das leis orçamentárias é particularmente complexo e grandioso. A dificuldade começa já na designação dos membros que comporão a poderosa comissão mista do orçamento, cuja relatoria é uma das mais disputadas. Para além das vaidades e do jogo de influências, há uma razão institucional por trás de tanta movimentação. A deliberação do orçamento é o momento em que os diferentes segmentos da sociedade, representados pelos parlamentares, deveriam discutir a destinação do dinheiro disponível, o que implica decidir quais interesses serão favorecidos e em quais medidas. Ao fim e ao cabo, é aqui que as políticas públicas começam a ganhar contornos concretos, pelo menos na delimitação do formato e tamanho que poderão assumir [9].

Nesse cabo de guerra, o Poder Executivo assume um protagonismo natural. Não apenas por conta da sua iniciativa privativa para remeter os projetos de lei, mas sobretudo pelo domínio da informação pulverizada acerca da imensa maioria dos órgãos responsáveis pelos gastos. Na prática, é impossível que o Legislativo faça uma revisão minuciosa de cada uma das dotações individuais, contadas na casa dos milhões. Em vez disso, o verdadeiro papel institucional do Congresso seria o de analisar e influenciar as macroescolhas orçamentárias, pelas quais são ordenadas as prioridades da atuação estatal.

Trazendo o raciocínio para um nível mais objetivo, é no orçamento que se define quanto deve ser empregado em saneamento, educação, remodelação do sistema prisional, saúde e assim por diante. O legislador não consegue refazer todo esse mosaico, mas poderia discutir suas grandes linhas. Em paralelo, poderia igualmente examinar em maior detalhe setores selecionados, estabelecendo um diálogo de qualidade em relação às principais escolhas políticas do Governo. Nos Estados Unidos, por exemplo, os parlamentares editaram medidas legislativas [10] destinadas a resguardar para si o poder da bolsa. Posteriormente, diante de avanços mais agressivos do Executivo, o Congresso travou uma batalha judicial, perante a Suprema Corte, para ver reconhecida a sua primazia na formulação das escolhas orçamentárias e impedir que o Presidente simplesmente as desconsiderasse [11].

A emenda que acaba de ser aprovada não passa nem perto dessas discussões. Pelo contrário, ao modificar um aspecto pontual da atual praxe orçamentária brasileira, o poder constituinte derivado parece referendar todo o restante – esse sim marcado pelo menosprezo à possível contribuição institucional do Poder Legislativo. E aqui, embora seja impossível esmiuçar as muitas disfunções existentes, dois pontos merecem destaque: um relacionado à elaboração e o outro propriamente à execução do orçamento.

Em primeiro lugar, no campo da formulação das escolhas orçamentárias, o Congresso ainda se pauta pela Resolução Conjunta n° 1/2006, pela qual impôs a si mesmo um impressionante conjunto de limitações quanto ao alcance da deliberação. A título de exemplo, as comissões permanentes só podem sugerir o remanejamento de recursos no âmbito de suas respectivas áreas temáticas, tendo ainda de conservar a natureza inicial da despesa (investimento, despesa corrente, etc.). Não podem, portanto, propor o remanejamento entre áreas. Além disso, a proposição de emendas está sujeita a um limite numérico, fazendo com que eventuais modificações sejam inevitavelmente pontuais. Já as bancadas estaduais só podem remanejar recursos no âmbito das dotações originalmente atribuídas aos respectivos entes federativos, exigindo-se ainda que as verbas remanejadas permaneçam destinadas ao mesmo órgão e que a despesa conserve sua natureza inicial [12]. Também aqui há limite numérico, com consequências similares.
Tais limitações subvertem a lógica da deliberação orçamentária e impedem que o legislador examine os juízos políticos verdadeiramente básicos, relativos à definição das grandes opções de investimento e dos seus destinatários preferenciais. Não é possível, por exemplo, que se proponha a modificação do peso relativo das despesas militares em face das despesas com saúde ou educação, tampouco a concentração de investimentos em determinada localidade para suprir carências mais acentuadas. Fica comprometido justamente aquele que seria o principal papel do Poder Legislativo: influir nas decisões políticas fundamentais, que acabam sendo monopolizadas pelo Executivo. Ao legislador resta a possibilidade de modificar decisões específicas, justamente aquelas para as quais estaria menos vocacionado [13].

Em segundo lugar, já no domínio da execução orçamentária, a emenda limitou-se a criar uma pequena ilha impositiva, destinada a abrigar tão somente as emendas individuais. O oceano circundante permanece tão autorizativo como antes, admitindo-se que o Poder Executivo exerça o imenso poder discricionário de liberar ou não as dotações previstas, sem qualquer necessidade de motivação. Ao fim e ao cabo, as escolhas de investimento chanceladas pelo legislador podem ser simplesmente desconsideradas, o que minimiza drasticamente a sua utilidade real.

Em 2014, por exemplo, o Governo Federal executou apenas um quarto dos investimentos previstos na lei orçamentária [14]. Sem entrar no mérito das razões ou circunstâncias que podem ter justificado ou imposto os contingenciamentos, o mínimo que se poderia exigir seria uma explicação capaz de alimentar o controle político e social.

Nessa linha, vale mencionar decisão monocrática proferida, em 2012, pelo Ministro Luiz Fux, na qual se entendeu que a exigência de motivação dos contingenciamentos decorre diretamente da legalidade orçamentária [15]. A hipótese envolvia lei orçamentária estadual que tinha a pretensão de tornar obrigatória a execução de dotações instituídas por emenda parlamentar, e apenas destas. Ou seja, exatamente a mesma situação substancial ora em exame. Ao considerar inválida essa distinção – que importaria o reconhecimento de créditos orçamentários de primeira e de segunda categorias –, a decisão destacou que todo o orçamento, sem exceção, deveria ser considerado vinculante a priori, exigindo-se ato administrativo motivado para a superação de suas previsões.
Posteriormente, ao iniciar-se o julgamento colegiado, tal entendimento foi corroborado enfaticamente pelo Ministro Marco Aurélio, que chamou a atenção para a singularidade da desconsideração administrativa de previsões contidas em lei. Na sequência, a discussão foi interrompida por pedido de vista e acabou perdendo seu objeto, pelo exaurimento da eficácia da lei impugnada. Ficou o registro, contudo, de que o legislador parecia assustado com o fantasma errado. Sem chancelar a liberação seletiva de emendas individuais, a raiz do problema reside no próprio conceito de orçamento como lei puramente autorizativa. No mínimo, aquelas opções de política pública precisariam ser levadas a sério, exigindo-se algum tipo de justificativa para o seu afastamento sumário.

IV. Conclusão

Há muito significado no fato de o Congresso mostrar-se tão ofendido com a retenção das emendas orçamentárias individuais, ao mesmo tempo em que encara com naturalidade o contingenciamento de todo o resto. É possível que o novo regime nunca venha a ser submetido ao crivo do STF ou que, em sendo impugnado, seja considerado válido. Do ponto de vista teórico, aliás, é consenso que o controle jurisdicional deve ser especialmente deferente às manifestações do poder constituinte reformador, limitando suas intervenções aos vícios realmente grosseiros. Ainda que não se esteja diante de um deles, não seria mau se o Supremo dissesse aos parlamentares, entusiastas da sua nova ilha de poder, que a verdadeira inconstitucionalidade estava em volta.

* Professor de Direito Constitucional do UNICEUB. Mestre e Doutor em Direito Público pela UERJ.

1. Sobre o orçamento público no Brasil, em todos os seus detalhes, remete-se à obra clássica e insuperável do professor Ricardo Lobo Torres: Tratado de direito constitucional financeiro e tributário – O orçamento (volume V), 2000.

2. É curioso notar que tal prerrogativa não consta expressamente da Constituição ou mesmo da legislação que trata do tema, sendo antes um costume imemorial na prática orçamentária brasileira. Sobre o tema, v. MENDONÇA, Eduardo. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil – Devido processo orçamentário e democracia. Rio de Janeiro e São Paulo: Renovar, 2010.

3. Para um exemplo particularmente ostensivo, veja-se o seguinte trecho de notícia amplamente divulgada na mídia nacional em 2011, dando conta de que o governo estaria preparando a liberação de um pacote de emendas individuais com o objetivo de apaziguar a base aliada em meio a crise econômica e denúncias de corrupçao: “O risco de derrota no Congresso por conta da insatisfação da base aliada levou o Palácio do Planalto a prometer um cronograma de liberação das emendas parlamentares até o final do ano. A nova promessa feita aos líderes governistas é que na terça-feira receberão o calendário de liberação de pelo menos R$ 5 bilhões dos R$ 7 bilhões das chamadas emendas parlamentares individuais, que distribuem verbas para as bases eleitorais de deputados e senadores”. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po1208201113.htm

4. O texto aprovado encontra-se disponível para consulta em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1200541&filename=PEC+358/2013

5. Sustentando que a atual compreensão do orçamento no Brasil seria inconstitucional e defendendo que seja reconhecida, com base no sistema constitucional, a exigência de fundamentação dos contingenciamentos, v. MENDONÇA, Eduardo. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil – Devido processo orçamentário e democracia. Rio de Janeiro e São Paulo: Renovar, 2010.

6. A consulta de todas as emendas individuais aprovadas na lei orçamentária de 2014 pode ser feita no portal oficial do orçamento público. A relação encontra-se disponível em: https://orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2014/arquivos-emendas-individuais-e-coletivas/emendas_2014_individuais_1.pdf

7. LEE Jr., Robert e JOHNSON, Ronald. Public budgeting systems, 1998, p. 212: “Pork barrel, a basic term of U.S. politics, refers to legislatively approved government projects that are aimed at helping home districts and states. A standard complaint of pork barrel projects is that they have limited utility beyond winning votes for legislators seeking re-election”.

8. O termo patrimonialismo identifica a confusão entre as esferas pública e privada, fazendo com que os agentes a serviço do Estado encarem sua atividade como parte do seu interesse particular, concedendo favores, apadrinhando e se locupletando à custa de sua posição. Sobre o tema, v. HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil, 2007, pp. 145-146. Sobre a manifestação do patrimonialismo na ordem constitucional do Império, perpetuando a tradição colonial e abrindo espaço para a tradição futura, v. BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas, 2000, pp.10-11.

9. WILDAVSKY, Aaron e CAIDEN, Naomi. The new politics of the budgetary process, 1997, p. 3: “Budgeting in any group is a process in which various people express different desires and make different judgments. In order to construct agreement on a range of items, group members resort to arguments about what is right and just. Now no one makes these values up; they come out of a worldview, an array of preferences about how people ought to live with other people. When these values are not merely ethereal (e.g. brotherhood) but lead to action – more for them, less for us – we see that budgeting is really about opposing and reconciling different ways of life”.

10. A mais signficativa foi o Impoundment Control Act, de 1974. Sobre o tema e o processo de reafirmação do Congresso quanto ao poder da bolsa, v. SCHICK, Allen. The federal budget – Politics, policy, process, 2000.

11. No julgamento de Clinton V. City of New York, U.S. 417 (1998), a Suprema Corte considerou inconstitucional ato legislativo que concedia ao Presidente o poder de desconsiderar dotações orçamentárias, estando sujeito apenas a exigências procedimentais. Isso apesar do fato de tais exigências incluírem um dever analítico de motivação e de comunicação ao Congresso, que poderia superar o cancelamento pela edição de um novo ato legislativo. A inovação fora veiculada pelo Line Item Veto Act, de 1996, que atribuía ao presidente o poder de cancelar dotações específicas. Como a denominação sugere, o próprio Congresso traçava um paralelo entre essa competência e o poder de veto, com a ressalva de que, nesse caso, o veto recairia sobre ato legislativo já aprovado e afetaria dispositivos específicos, e não a lei em seu conjunto. Por maioria, a Corte entendeu que o dispositivo era inconstitucional por violação à Presentment Clause (disciplina constitucional do poder de veto).

12. Em relação às Emendas de Comissão – art. 45: “As emendas de remanejamento somente poderão propor acréscimos e cancelamentos em dotações de caráter institucional e de interesse nacional, no âmbito da mesma subárea temática e mesmo grupo de natureza de despesa, observada a compatibilidade das fontes de recursos”; em relação às Emendas de Bancada Estadual: art. 48: “As emendas de remanejamento somente poderão propor acréscimos e cancelamentos em dotações no âmbito da respectiva Unidade da Federação, mesmo órgão e mesmo grupo de natureza de despesa, observada a compatibilidade das fontes de recursos”.

13. SCHICK, Allen. The federal budget – Politics, policy, process, 2000, pp. 19-20: “Of course, the two branches (President and Congress) have to resolve differences to make appropriations and legislate changes in revenue and entitlement laws. But first they fight. Moreover, rather than fighting over the details, as was once common, they now fight over big policy matters – the size of government, defense versus domestic programs, how much total spending and revenues should rise from one year to the next, whether to cut the deficit by trimming expenditures or by boosting taxes, and so on”.

14. De um total previsto de R$ 82,3 bilhões em investimentos, foram empenhados R$ 21,7 bilhões. Os dados completos podem ser consultados no relatório da execução orçamentária, disponível na página eletrônica da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/318594/RRSmai2014.pdf/8656d6e0-e4a5-4cb8-a7fc-2dc21e8fce9c

15. STF, ADIn 4.663/RO, Rel. Min. Luiz Fux: “(…) As normas orçamentárias ostentam, segundo a lição da moderna doutrina financista, a denominada força vinculante mínima, a ensejar a imposição de um dever prima facie de acatamento, ressalvada a motivação administrativa que justifique o descumprimento com amparo no postulado da razoabilidade, sejam elas emanadas da proposta do Poder Executivo ou fruto de emenda apresentada pelo Poder Legislativo, de modo que a atribuição de regime formal privilegiado exclusivamente às normas oriundas de emendas parlamentares viola a harmonia entre os poderes políticos (CF, art. 2º)”.

O falso orçamento impositivo

A institucionalização do patrimonialismo