Thiago Sombra

No momento em que o país intensifica os debates sobre a adoção de medidas concretas de combate ao crime organizado e às facções criminosas, um dos temas de maior relevância para se atingir esse objetivo tem ficado em segundo plano: o fortalecimento da atuação do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/coaf">Coaf</a>).
Há um consenso silencioso se formando entre reguladores, estudiosos e administrados: punição eficaz não se mede apenas pelo tamanho da multa, mas pela capacidade de produzir cooperação, corrigir condutas e prevenir novas infrações. É nesse espírito que ganha força a ideia de o Coaf implementar um mecanismo de consensualidade, instrumento que, longe de suavizar o controle, pode torná-lo mais estratégico, responsivo e veloz no enfrentamento da lavagem de dinheiro.
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A experiência brasileira com soluções negociadas no direito administrativo sancionador oferece um roteiro claro. A Controladoria-Geral da União (CGU) celebra acordos de leniência com base na Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) e no Decreto 11.129/2022, que se mostraram centrais para revelar esquemas complexos, recuperar ativos e estabelecer planos de integridade monitorados.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), por sua vez, transformou o termo de compromisso em um pilar de atuação com fundamento na Lei 6.385/1976 (art. 11, com redação dada pela Lei 9.457/1997), com aprimoramentos trazidos pela Lei 13.506/2017, exigindo vantagens concretas ao mercado, aperfeiçoamentos de governança e, quando necessário, confissão de responsabilidade.
No Banco Central, a modernização do marco sancionador promovida pela Lei 13.506/2017 introduziu termos de compromisso e soluções negociadas, calibrando sanções a partir de critérios de risco, materialidade e cooperação, com efeitos notáveis de celeridade e dissuasão.
O Coaf, com sua vocação técnico-estratégica, é candidato natural a um mecanismo análogo. Ao lidar com obrigações de reporte, detecção de transações atípicas e padrões de compliance setorial, a consensualidade serviria como ponte entre sanção, prevenção, educação e duração razoável do processo. Permitir que sujeitos obrigados celebrem compromissos de aprimoramento sistêmico de governança, entreguem planos auditáveis de correção, compartilhem informações estruturadas e viabilizem o rastreamento de fluxos suspeitos pode gerar ganhos imediatos de qualidade regulatória em prazos mais curtos. O resultado é circular: o Coaf enriquece sua base de inteligência, enquanto o regulado internaliza práticas que reduzem riscos e custos futuros de forma mais imediata.
Há ainda um argumento de celeridade. O levantamento de uma amostra de 95 Processos Administrativos Sancionadores julgados pelo Plenário do Coaf entre 2023 e 2025 revela que não há correlação entre o tempo de tramitação e a relevância econômica das multas aplicadas. Os cinco processos com maiores sanções, que somam R$115,2 milhões, foram concluídos em média em 795 dias, ou seja, abaixo da média geral de 879,9 dias. Já os cinco casos mais demorados, todos com duração superior a quatro anos e dez meses, resultaram em multas que, somadas, não ultrapassam R$722 mil, o equivalente a menos de 1% do valor sancionado nos cinco maiores casos. O tempo de atuação do órgão, portanto, não se organiza em função da gravidade econômica das infrações apuradas.
Esse descompasso se insere em um contexto de severas limitações estruturais. Em 2024, o Coaf recebeu cerca de 7,5 milhões de comunicações de operações suspeitas e produziu 18.762 relatórios de inteligência financeira com um quadro de apenas 93 servidores. Somente nove servidores eram responsáveis pela análise desse estoque e as comunicações chegavam a aguardar entre três e cinco anos para serem processadas. A esse cenário soma-se a necessidade de um incremento tecnológico para ampliar o cruzamento de bases de dados e informações relevantes de perfil socioeconômico em relação a operações de pessoas obrigadas.
Os dados indicam, ainda, que a morosidade não é pontual, mas estrutural e crescente. O tempo médio de tramitação subiu 24,3% ao longo do último triênio, passando de 768,8 dias em 2023 para 955,7 dias em 2025, mesmo com o aumento de 42,3% no volume de julgamentos. A distribuição das sanções é igualmente concentrada: 8,4% dos processos respondem por mais de 77% do valor total das multas, enquanto 36,8% resultam em penalidades inferiores a R$100 mil, representando apenas 1,1% do montante arrecadado. Trata-se de um regime que submete a grande maioria dos casos de baixa repercussão econômica ao mesmo rito longo e complexo reservado aos poucos processos de expressão significativa, sem qualquer mecanismo de priorização ou encerramento negociado.
Um mecanismo de consensualidade tende a encurtar fases contenciosas de casos menos expressivos, proporcionar mais eficiência estratégica na apuração de casos complexos, otimizar a atuação do órgão e seus servidores e converter obrigações em planos verificáveis de governança de prevenção à lavagem de dinheiro.
A comparação com os institutos já consolidados é instrutiva. Como nos acordos de leniência da CGU, um mecanismo no Coaf pode condicionar benefícios à entrega de evidências, alavancagem investigativa, colaboração efetiva e mecanismos de remediação verificáveis, com monitoramento independente. À semelhança do termo de compromisso da CVM, é possível estabelecer contrapartidas mensuráveis, prazos e transparência dos resultados, preservando o caráter dissuasório. E, inspirando-se no Banco Central, a consensualidade pode ser calibrada por critérios proporcionais ao risco sistêmico, distinguindo falhas pontuais de deficiências estruturais de compliance.
Esse deslocamento de ênfase, de uma racionalidade exclusivamente retributiva para uma racionalidade preventiva e responsiva, tem a possibilidade de produzir o que importa ao Coaf: melhor cumprimento das regras, informações mais estratégicas e menos reincidência. É claro que a consensualidade exige freios e contrapesos. Transparência, critérios objetivos de elegibilidade, vedação a acordos em casos de dolo sem contrapartidas robustas e governança de monitoramento são condições de legitimidade.
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A experiência da CGU, da CVM e do Banco Central mostra que o desenho institucional importa: cláusulas claras, métricas de avaliação, publicidade adequada e accountability do regulador. Com essas salvaguardas, a consensualidade não se confunde com leniência indevida, mas com institucionalidade eficiente.
Se a missão do Coaf é transformar dados em inteligência acionável, a consensualidade é o instrumento que transforma sanções em aprendizado regulatório. O Brasil já experimentou, com bons resultados, o poder de acordos bem desenhados de recuperar ativos e alinhar incentivos. Falta agora dotar o Coaf de ferramenta semelhante para que o combate à lavagem de dinheiro seja ainda mais rigoroso, rápido, inteligente e, sobretudo, efetivo.

corrupção

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JOTA

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Consensualidade no Coaf: um passo para acelerar combate à lavagem de dinheiro

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