Opinião & Análise

STF

Conflito de atribuições: entre ruínas e esquecimento

Jurisprudência esvaziou a utilidade de um instituto voltado à tutela da separação de poderes

Um dos institutos processuais brasileiros menos conhecidos, porque menos utilizado na prática, é o conflito de atribuições, previsto nos termos art. 105, I, “g” da Constituição, que atribuem ao Superior Tribunal de Justiça (STJ) a competência para processar e julgar originariamente “os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias da União, ou entre autoridades judiciárias de um Estado e administrativa de outro ou do Distrito Federal, ou entre as deste e da União”.

Paralelamente aos recursos e demandas mandamentais, meios de impugnação clássicos previstos no ordenamento jurídico no âmbito dos quais podem ser discutidos variados temas, no conflito de atribuições o tema é único: os limites das atividades judiciária e administrativa. Pretendeu a Constituição lembrar que a harmonia e a independência entre os poderes são temas de importância tão fundamental para o equilíbrio do Estado, que seu eficaz amparo dependeria de um instrumento processual de escopo estrito, cujo deslinde deveria ficar sob a alta responsabilidade de um tribunal superior como o STJ.

Todavia, sobre esse instituto processual recai um esquecimento tão grande que, nos 29 (vinte e nove) anos de vigência da atual Constituição, foram registrados apenas 269 (duzentos e sessenta e nove) conflitos de atribuições perante o STJ, sendo que o último deles foi autuado há mais de três anos, em 2 de junho de 2014. É de se lamentar, pois o instituto em questão, vocacionado a resguardar a harmonia entre os poderes enunciada no art. 2º da Constituição, poderia oferecer à comunidade jurídica importantes balizas sobre os contornos das atividades jurisdicional e administrativa. Por isso é que o STJ não é conhecido pela comunidade jurídica, como deveria ser, como o “Tribunal da Separação dos Poderes”, assim como o Supremo Tribunal Federal (STF) é conhecido como o “Tribunal da Federação”, em razão de sua competência para dirimir os grandes conflitos federativos que podem colocar em risco a integridade territorial do País (Constituição, art. 102, I, “f”).

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A principal razão desse desuso foi a paulatina consagração no STJ do entendimento de que, em função do “sistema de jurisdição una”, não seria possível a configuração de conflito de atribuição entre autoridade administrativa e autoridade judiciária, não obstante os termos expressos do art. 105, I, “g” da Constituição. Para o STJ, a circunstância de o ordenamento jurídico ofertar a possibilidade de recurso contra um dado ato judicial, tornaria incabível o conflito de atribuições, sendo irrelevante que o julgador haja exorbitado ou não em sua decisão. Vão nesse sentido os seguintes julgados: CAt 2/DF, Rel. Min. Waldemar Zveiter, Segunda Seção, julgado em 13/12/1989; CAt 19/MG, Rel. Min. Garcia Vieira, Primeira Seção, julgado em 19/11/1991; CAt 83/RJ, Rel. Min. Jorge Scartezzini, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Vidigal, Terceira Seção, julgado em 13/12/1999; CAt 77/PR, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, Primeira Seção, julgado em 24/10/2001; CAt 93/DF, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 29/11/2001; AgRg no CAt 151/SP, Rel. Min. João Otávio de Noronha, Primeira Seção, julgado em 23/06/2004; AgRg no CAt 150/SP, Rel. Min. José Delgado, Primeira Seção, julgado em 28/04/2004.

Esse entendimento, entretanto, não era partilhado pelo STF, quando ainda exercia, sob os auspícios do regime constitucional anterior, a competência de processar e julgar os conflitos de atribuições (Constituição de 1967/69, art. 114, I, “f”). Como exemplo, pode-se citar o paradigmático Conflito de Atribuições (CAt) 35/RJ, Rel. Min. Sydney Sanches, julgado em 2 de dezembro de 1987, que foi conhecido e provido para se glosar ato judicial que usurpava a competência atribuída por lei ao Conselho Monetário Nacional e ao Banco Central do Brasil.

No CAt 35/RJ, o STF entendeu que a decisão judicial em sede de ação civil pública promovida pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em face dos Bancos Bradesco, Itaú, Unibanco, Real e Nacional, na parte em que fixara normas genéricas de condutas a serem seguidas pelas instituições financeiras, importava em invasão indevida na esfera de competência do Banco Central do Brasil e do Conselho Monetário Nacional, invasão essa reparável em sede de conflito de atribuições. Na ocasião, ponderou o relator, Min. Sidney Sanches, que “o nobre Magistrado não se limitou a praticar ato de seu ofício, prestando jurisdição. Ou seja, não cuidou de declarar o direito, mesmo em caráter liminar, em face de uma situação concreta entre partes determinadas e conhecidas […]. Não se trata, pois, de apenas incorreta interpretação de lei, no exercício de estrita jurisdição. Mas de exercício indevido de poder normativo delegado a órgãos administrativos, que já o exerceram”.

O STF não deu maior relevância à circunstância de a decisão combatida ter sido proferida num processo judicial, tampouco ao fato de ser previsto recurso específico ao interessado. Considerou-se que, para o conhecimento de conflitos de atribuição, não é a forma, mas o conteúdo da decisão proferida por um órgão judiciário num processo que determina o cabimento do conflito, como bem assinalado pelo Min. Francisco Rezek no seu voto: “Não é o fato de alguém dirigir-se ao foro que indica, a meu ver, que este alguém esteja pedindo a prestação jurisdicional, e sim o exato teor daquilo que se pede.” É dizer: se alguém vai a juízo pedir que sejam baixadas pelo órgão jurisdicional normas gerais e abstratas, essa postulação e, de resto, a decisão favorável ao autor, não terá jamais significação jurisdicional, pois, obviamente, a atividade jurisdicional não se confunde com a atividade de legislar ou de governar.

No CAT 35/RJ, não há falar, portanto, da incidência da ideia de que não se estabelece conflito de atribuições entre o Judiciário e autoridades administrativas, quando se há em debate um ato judicial. Há que se investigar se a autoridade judiciária exorbitou de suas funções para usurpar competência de autoridade administrativa, às margens do devido processo legal.

Aliás, é bom que se registre que, no início de sua história, o STJ não se desgarrou do entendimento que fora consagrado pelo STF no CAt 35/RJ. É o que revela uma análise dos motivos que o levaram na sessão de 29 de novembro de 1989 a não conhecer do CAt 3/DF, que fora suscitado também pelo Banco Central contra um juízo federal, que em processo cautelar contra si movido expediu decisões que o impediam de exercer a devida fiscalização sobre uma determinada instituição financeira.

Daí, no CAt 3/DF, na linha do que fora encaminhado pelo Min. Barros Monteiro, o STJ, para não conhecer do conflito suscitado, considerou que, acertado ou não, é de natureza jurisdicional o provimento liminar proferido pela justiça federal que, em sede de processo cautelar movido contra o Banco Central, impede-o de decretar liquidação extrajudicial de uma determinada instituição financeira. Na oportunidade, o Min. Barros Monteiro teve o zelo de fazer o devido distinguishing entre a causa concreta e a situação absolutamente delirante diante da qual se colocara, dois anos atrás, o STF quando do exame do CAt 35/RJ. Senão vejamos:

A Suprema Corte, em precedente inúmeras vezes invocado neste feito (Conflito de Atribuições nº 35-1, Relator Ministro Sydney Sanches), houve por bem conhecer parcialmente do conflito então suscitado, declarando competente, nessa parte, o Conselho Monetário Nacional, tudo porque ‘nesse ponto, o nobre Magistrado não se limitou a praticar ato de seu ofício, prestando jurisdição. Ou seja, não cuidou de declarar o direito, mesmo em caráter liminar, em face de uma situação concreta entre partes determinadas e conhecidas, ou mesmo envolvidas em interesses coletivos. Na verdade, o que fez foi, mediante provocação do Ministério Público, criar normas genéricas de conduta dos Bancos-réus perante seus clientes, quaisquer que eles sejam, a serem observadas no curso do processo, até final sentença. Normas genéricas que, além de não competirem ao Judiciário, no estrito exercício de sua função jurisdicional, colidem frontalmente com as já baixadas pelos órgãos administrativos competentes, no exercício de poder normativo legalmente conferido (Conselho Monetário Nacional e Banco Central do Brasil). Não se trata, pois, apenas de incorreta interpretação de lei, no exercício de estrita jurisdição. Mas de exercício indevido de poder normativo delegado a órgãos administrativos, que já o exerceram’

Não é o que ocorre à evidência na espécie ora em exame, na qual o Juízo Federal se limitou ao desempenho de seu ofício jurisdicional, exercendo o controle sobre ato administrativo impugnado, como lhe faculta a Lei Fundamental.”

Portanto, no CAt 3/DF considerou-se que, em razão do “sistema brasileiro de jurisdição una”, não se configura conflito de atribuição entre autoridade judiciária e autoridade administrativa nas hipóteses em que aquela se encontra dentro dos limites do desempenho de seu oficio jurisdicional. Sempre que uma determinada pessoa tem a lamentar lesão ou ameaça a direito abre-se-lhe a via jurisdicional (Constituição, art. 5º, XXXV), não lhe representando óbice radical a circunstância de a lei atribuir ao Banco Central o dever de decretar regimes especiais. Naquela ocasião, reconheceu-se – de modo compreensível num “sistema de jurisdição una” – a quem lamentava sofrer ameaça a direito a possibilidade de recorrer ao judiciário para impedir a concretização de uma situação desfavorável, mas não se disse que jamais poderia se configurar conflito de atribuições entre autoridade administrativa e autoridade judiciária, sem investigar se essa se mantém dentro dos limites de sua função jurisdicional. É dizer: no CAt 3/DF, o STJ entendeu que a prerrogativa reconhecida pela lei ao Banco Central de decretar regimes especiais sobre instituições financeiras não é, tecnicamente, frente à garantia do art. 5º, XXXV, da Constituição, o reconhecimento da existência de um contencioso administrativo no molde francês, caso em que os regimes seriam absolutamente insindicáveis pelo Judiciário, legitimando, então, a propositura de conflito de atribuição.

Observa-se, portanto, que o critério meramente formal, ou seja, a inserção ou não da decisão judicial nos autos de um processo, em detrimento do material ou substancial, não foi o adotado no CAt 3/DF, pelo STJ, nem no CAt 35/RJ, pelo STF, para fins de se dar ou negar conhecimento aos conflitos. Nos dois casos cuidou-se de investigar se, apesar de existente um processo judicial, a autoridade judiciária delira, desborda, utiliza o processo para fins estranhos à função jurisdicional, quando, por exemplo, decide fora do pedido, decide sem fundamentar, baixa normas gerais e abstratas em vez de solucionar uma demanda concreta e específica ou pretende que sua decisão interfira forçosamente na esfera de interesses de entidades ou órgãos administrativos que sequer são partes do processo. É dizer: em ambos os casos, STF e STJ reconheceram que há, sim, limites ao poder jurisdicional, e que, afinal, não é possível a uma autoridade judiciária legislar, governar ou decidir qualquer coisa num processo judicial.

Aliás, é de se destacar que, contra sua própria jurisprudência, o STJ, no CAt nº 51, relatado pelo Min. Massami Uyeda, julgado em 11 de novembro de 2009, glosou ato praticado por juiz estadual que havia decretado, ele próprio, intervenção no Banco do Nordeste do Brasil, com a substituição do seu presidente por um funcionário do Banco Central. Nessa raríssima oportunidade em que um conflito de atribuição entre autoridade administrativa e autoridade judicial foi conhecido, o STJ considerou que o ato judicial havia extrapolado os limites estabelecidos em lei para a execução do julgado, para julgar procedente o conflito, assentando, em detrimento do órgão judiciário, a competência do Banco Central para promover regimes especiais sobre instituições financeiras.

A propósito, ainda nos primeiros anos de sua existência, o STJ teve a oportunidade de assentar que, relativamente a terceiros que não participam da relação processual, os atos dos órgãos judiciários não ostentam natureza impositiva. Foi o que se registrou no julgamento do Recurso Especial (REsp) nº 28.618/GO, na sessão de 24 de novembro de 1992. Com efeito, por ocasião desse julgamento, o relator, Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, classificou a coisa julgada perante terceiros como um mero “fato jurídico”, destituído exatamente do legítimo semblante impositivo de que se revestem as decisões judiciárias definitivas. Seguem, por pertinentes, as considerações do relator:

O processo, por seu turno, define relação jurídica, que, por sua vez, apresenta dois termos, sujeito ativo e sujeito passivo, vinculados por direitos e obrigações contrapostos.

A coisa julgada, assim, no plano da experiência jurídica vincula apenas as partes da respectiva relação jurídica.

A coisa julgada perante terceiro configura fato jurídico. Projetado judicialmente, sem dúvida, evidencia existência. Como tal, até prova em contrário, deve ser considerada.

Relativamente a terceiros pode ser utilizada como reforço de argumentação. Jamais como imposição.

No caso dos autos, sentença homologatória de acordo, registrou tempo de serviço laboral do Recorrente. Entre as partes, produziu efeito jurídico. Terceiro, porém, na espécie o Recorrido (INSS) não está compelido a suportar os respectivos efeitos, dado não haver participado da reclamação trabalhista”.

Mas não apenas relativamente a terceiros que não participam da relação processual negou o STJ o caráter jurisdicional a atos praticados pelos órgãos judiciários. Exatamente por entender que a atividade jurisdicional é toda ela cercada de muitos limites, no julgamento do Recurso em Mandado de Segurança (RMS) 1.618/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, Primeira Turma, julgado em 09/12/1992, o STJ também não reputou como jurisdicional o ato de acrescer novo dispositivo a uma sentença já publicada, classificando-o como ato administrativo emanado de autoridade incompetente. Por ocasião desse julgamento, de forma bastante feliz, o Min. Humberto Gomes de Barros destacou, em comentário à norma do art. 463 do CPC, então vigente, que, após proferir a sentença, o juiz deixa de ser juiz:

O texto é muito claro: após a sentença, o juiz acaba seu oficio jurisdicional. Deixa de ser juiz, naquele processo.

Em tal circunstância, o ato aditivo à sentença nem se pode considerar ‘ato judicial’. Ele é, em realidade, um ato administrativo, emanado de autoridade incompetente.

O Mandado de Segurança é cabível e deve ser deferido.”

 

Incoerências jurisprudenciais a parte, o certo é que, não fossem tão episódicos julgamentos como o do CAt 35/RJ (STF) e dos CAt 3/DF e 51/DF (STJ), hoje a comunidade jurídica razoavelmente consideraria que o processo judicial não é uma folha em branco que rotule como jurisdicional todo e qualquer ato proferido por uma autoridade judiciária num processo.

Houvesse ao longo de sua história o STJ conhecido mais conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias, hoje talvez tivéssemos ideia de que a jurisdição não é uma atividade desenvolvida sem horizontes. Não houvesse sido arruinada a utilidade prática do conflito de atribuições, não teríamos perdido a noção de que há limites (e muitos!), a começar pela delimitação objetiva e subjetiva imposta pela ação e pela defesa, passando-se pelo corte sentencial, que impede que se inove na definição da causa. Consideraríamos que os atos proferidos pelo Judiciário que não estejam preordenados a resolver imperativamente relações jurídicas controvertidas não são estritamente judiciários[1], pois ainda quando praticados num processo judicial, podem ser meros “fatos jurídicos”, podem ter natureza administrativa, como aqueles de inerentes ao poder de polícia das audiências, ou podem ser simplesmente atos de violência, de força e de arbítrio, desafiadores de conflito de atribuições quando venham a ofender as atribuições de autoridades administrativas.

 

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[1] A propósito, em artigo doutrinário, já tive oportunidade de argumentar mais longamente que o exercício do poder jurisdicional está intimamente associado ao conceito de relação jurídica, à concretude e à necessidade de solucionar conflitos práticos e dramas humanos experimentados no mundo, porque somente esses conflitos ostentam potencialidade para desagregar o tecido social a ponto de justificar a criação pelo Estado de um mecanismo, como o processo, voltado a resolvê-los definitivamente (LUCIANO, Pablo Bezerra. A Relevância do Conceito de Relação Jurídica para a Compreensão da Natureza do Controle Concentrado de Constitucionalidade. In Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central. V. 9. N. 2. Brasília: BCB, 2015).


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