Flávio Henrique Unes Pereira

As rodadas de leilões de rodovias em 2022, desta vez estaduais, mostram que o país encara as mesmas dificuldades de outras edições: a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/inseguranca-juridica">insegurança jurídica</a> crônica permeia concessões em infraestrutura no Brasil. A concorrência para o bloco de estradas no Rio Grande do Sul, encarada como o evento-teste para os humores do mercado na retomada da agenda de concessões em 2022, resultou em um único interessado. Os leilões para os rodoaneis de Belo Horizonte e São Paulo, por sua vez, foram adiados depois de identificado o risco de não atrair concorrentes.
Esta insegurança fica notória diante da incapacidade das agências reguladoras em garantir a premissa básica para contratos de concessões, ou seja, a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro desses acordos ao longo de sua existência. A cada anúncio de leilão, o mercado observa se o poder concedente tem conseguido, de maneira ágil e eficiente, demonstrar que o investimento na qualificação, operação e manutenção dos ativos ofertados é, verdadeiramente, uma boa oportunidade de investimento.
Para além dos fatores externos, como elevação expressiva do preço dos insumos, dos combustíveis e a alta na taxa de juros, também pesa contra o sucesso desses eventos o fator regulatório. Nos últimos tempos, parece haver uma tendência do poder concedente em dificultar discussões sobre a viabilidade financeira de contratos vigentes. Não arrisco dizer se isso ocorre de forma deliberada ou por simples falta de destreza, mas o saldo é o mesmo. A recusa do governo em buscar soluções sem necessariamente rescindir acordos tem afugentado investidores dos leilões.
O raciocínio parece ser o seguinte: empurra-se todos os fatos negativos que impactam a concessão para o cesto do “risco do concessionário”, no bojo da matriz de riscos do contrato. Ocorre que os fatores que têm levado ao desequilíbrio financeiro das operações decorrem de aspectos controlados, direta ou indiretamente pelo poder concedente. A política de preços de combustíveis/derivados adotada, desde 2016, pela Petrobras que gera elevação dos preços acima da inflação são da alçada do poder público. No entanto, refletem diretamente nas concessões à iniciativa privada.
A tentativa de o poder público de se eximir do ônus de suas ações tem se manifestado até mesmo quando há rompimento do acordo. Ao rescindir um contrato, todos os problemas que acarretaram sua inviabilidade serão transferidos para a tarifa do contrato seguinte. Por consequência, a população que utiliza este ativo será diretamente afetada. Em muitos casos, a readequação do contrato à realidade vigente poderia trazer menos custos à sociedade.
O reequilíbrio contratual está amplamente amparado na legislação, a exemplo do disposto no Artigo 478, da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm#:~:text=LEI%20N%C2%BA%2010.406%2C%20DE%2010%20DE%20JANEIRO%20DE%202002&amp;text=Institui%20o%20C%C3%B3digo%20Civil.&amp;text=Art.,e%20deveres%20na%20ordem%20civil.">Lei n° 10.406/2002</a>, que traz que “nos contratos de execução continuada ou diferida, se a prestação de uma das partes se tornar excessivamente onerosa, com extrema vantagem para a outra, em virtude de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis, poderá o devedor pedir a resolução do contrato…”. Nesses casos, a mediação poderia produzir resultados com melhor retorno econômico para todos os envolvidos, a saber: governo, sociedade e concessionárias.
Por isso, para novos ativos ou projetos em relicitação, os potenciais interessados têm colocado no cálculo a possibilidade de a concessão se tornar insustentável financeiramente, em desacordo com o previsto nos projetos iniciais. E, no pior dos casos, ainda ser necessário encarar devoluções amigáveis ou processos de caducidade.
O exemplo da VIA 040, que opera 936,8 km entre Brasília e Juiz de Fora (MG), é emblemático. Apenas quatro anos após assumir a concessão, em 2013, a empresa deu entrada ao pedido de devolução amigável em face das dificuldades econômicas para a operação.
Ocorre que a devolução só foi reconhecida em 2019, a autorização para relicitação foi publicada em 2020 e novo leilão deve ocorrer apenas no segundo semestre deste ano. Até que novo investidor assuma a rodovia, os prejuízos são amplos: a companhia arca com um investimento desvantajoso, o governo precisa lidar com um projeto fracassado e o usuário não desfruta de melhorias na pista.
Trâmite diferente que tem impacto igualmente deletério é o da caducidade de uma concessão. Basta olhar para o caso da relicitação dos 624,8 km da BR 153, entre Goiás e Tocantins. A caducidade foi declarada em 2017, mas a relicitação só ocorreu quatro anos depois, em 2021.
Nesse período, os usuários foram submetidos à piora do serviço e das condições gerais da pista. Não bastasse isso, a tarifa resultante da relicitação ficou 105% mais cara que a inicial e a previsão de investimento corresponde a apenas 33% do contrato original.
Todo esse desgaste seria minimizado se o governo optasse por promover a readequação financeira dos contratos em vigor. Ainda mais no contexto de mudanças econômicas drásticas, como a crise de 2016 e a da pandemia de covid-19.
Em outras situações, a saída seria rever a quantidade de obras obrigatórias exigidas das concessionárias, uma vez que a arrecadação com as tarifas de pedágio não acompanha, em médio e longo prazo, o custo de execução de duplicações, viadutos e passarelas.
Os contratos assinados até 2015 não tinham como suportar os impactos que os atingiram em cheio por ocasião crise econômica. Assim como os contratos assinados até dezembro de 2019 não tinham como prever os impactos da pandemia de covid-19.
Os efeitos econômicos de ambos os eventos se desdobrarão nos próximos anos, haja vista a profunda mudança de hábitos relativos às decisões de viagens futuras. Isso porque as videoconferências se tornaram rotina das empresas e de milhões de brasileiros.
É impossível a mensagem ser mais clara: a insegurança jurídica na infraestrutura cobra um valor alto demais a todos. Seria menos traumático ao ambiente de negócios em geral, e ao setor rodoviário em específico, se o governo transigisse em favor de parcerias já estabelecidas, ao invés de lidar com rupturas.

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JOTA

Insegurança jurídica na infraestrutura cobra um valor alto demais a todos

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