Felipe Freire da Costa

A <a href="https://anttlegis.antt.gov.br/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&amp;num_ato=00006074&amp;sgl_tipo=RES&amp;sgl_orgao=DG/ANTT/MT&amp;vlr_ano=2025&amp;seq_ato=000&amp;cod_modulo=161&amp;cod_menu=7796">Resolução ANTT 6.074/2025</a>, que tem sido denominada Marco das Penalidades do transporte rodoviário interestadual de passageiros (TRIP), reacendeu o debate sobre o conceito de transporte clandestino.
A definição é relevante porque a lei reservou ao clandestino uma sanção gravosa, o perdimento do veículo, específica para quem opera sem ato de outorga. Ao incluir, sob o rótulo de clandestinidade, hipóteses em que o transportador tem outorga, mas atua em modalidade diversa da autorizada, a resolução amplia o alcance de uma sanção que, por sua natureza, exige interpretação estrita.
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A despeito dos vícios no processo de formação da Resolução ANTT 6.074/2025, este artigo se volta ao exame de um erro de direito material no Marco das Penalidades, que se dá na definição de transporte clandestino.
Segundo a autoridade reguladora, considera-se transporte clandestino:
“transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros remunerado, realizado por pessoa física ou jurídica sem a devida concessão, permissão ou autorização da ANTT ou, ainda que detenha tal outorga, realizado em modalidade diversa da autorizada”.
Além da desnecessidade de se referir às modalidades de concessão e permissão, uma vez que os serviços regulares de TRIP são delegados mediante autorização, o trecho “ainda que detenha tal outorga” amplia, de forma indevida, o conceito de transporte clandestino.
A <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm">Lei 10.233/2001</a>, no § 6º do art. 26, ao tratar da fiscalização da prestação de serviços de transporte rodoviário de passageiros, dispõe que a ANTT “deverá coibir a prática de serviços de transporte de passageiros não concedidos, permitidos ou autorizados”.
Embora não trate expressamente do termo “clandestino”, a partir deste primeiro norte legal, é possível entender que seria clandestino o serviço praticado sem autorização estatal.
O exame do <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2521.htm">Decreto 2.521/1998</a> – que a ANTT continua utilizando como referência normativa – traz uma perspectiva distinta sobre a diferenciação entre transporte irregular e transporte não permitido ou autorizado.
É o que se depreende da leitura dos arts. 32 e 86 do decreto que regulamenta a exploração, mediante permissão e autorização, dos serviços de TRIP.
Diferentemente da lei, o texto da norma regulamentadora distingue o transporte irregular do transporte não permitido ou autorizado, conforme o inciso III do art. 32 do Decreto nº 2.521/1998.
Segundo o disposto no decreto, caberia à ANTT coibir – mediante fiscalização – o transporte irregular (clandestino) e o transporte não permitido ou autorizado. Esse entendimento é reforçado pela leitura do art. 86 do decreto, segundo o qual a prática de serviço não autorizado ou permitido sujeitaria a transportadora à penalidade de declaração de inidoneidade.
Tendo em vista que originalmente a declaração de inidoneidade seria aplicável a transportadores que detinham a delegação para prestar serviço de transporte rodoviário de passageiros, evidencia-se a diferenciação entre transporte clandestino e transporte não autorizado ou permitido.
Quando o legislador se refere a “coibir o transporte irregular, não permitido ou autorizado”, busca-se enumerar essas três modalidades de transporte, que não se confundem. Assim, o transporte “não autorizado/permitido” não é mero aposto explicativo de “irregular”, mas referência normativa própria, pois os textos normativos, em regra, não se prestam a explicar o seu próprio sentido.
Por isso, é possível afirmar que, segundo o Decreto 2.521/1998, o transporte não autorizado ou permitido seria realizado por empresas que possuem um instrumento de delegação para prestação de serviço titularizado pelo Estado (serviço regular de TRIP) ou uma autorização administrativa (serviço de fretamento).
Por consectário lógico, o transporte irregular, ou clandestino, envolveria a prestação de serviço por transportadoras que não possuem instrumento público de delegação ou autorização.
A aparente dicotomia entre a lei e o decreto foi endereçada com a edição da Lei 12.996/2014, que alterou a Lei 10.233/2001 para reposicionar o serviço regular de TRIP sob a ótica de uma economia de mercado, a operar em um ambiente de livre e aberta competição, com liberdade de preços.
Com a alteração da forma de delegação da prestação de serviço – de permissão para autorização –, o ingresso no setor foi, em tese, aberto a todas as transportadoras que atendessem aos requisitos de habilitação estabelecidos pela entidade reguladora.
Ao remover as barreiras legais que limitavam o ingresso de novos operadores, o legislador entendeu necessário penalizar aqueles que, podendo prestar o serviço na forma da lei, optassem por continuar a fazê-lo à margem das regras setoriais, de forma clandestina.
Para tanto, previu-se a penalidade de perdimento do veículo, a ser aplicada nas seguintes condições: reincidência na utilização de veículo, dentro do período de um ano, no transporte coletivo interestadual ou internacional de passageiros remunerado, realizado por pessoa física ou jurídica que “não possua ato de outorga expedido pela ANTT”.
Note-se que o legislador buscou desincentivar o transporte rodoviário clandestino de passageiros, impondo-lhe como pena aplicável o perdimento do veículo, por entender que este seria um instrumento essencial do ilícito.
A escolha justifica-se na medida em que tais transportadoras não possuem nenhuma relação jurídica com a Agência, o que faz com que as demais sanções típicas do regime autorizativo (advertência, multa, suspensão e cassação) sejam ineficazes ou pouco efetivas na coibição da clandestinidade.
Por seu turno, empresas que possuem “ato de outorga expedido pela ANTT” não estariam sujeitas à sanção de perdimento do veículo, razão pela qual não poderiam ser classificadas como transportadoras clandestinas.
Entender em sentido contrário equivaleria a admitir que uma empresa que, até 2021, estava sujeita ao pagamento da taxa de fiscalização (§ 3º do art. 77 da Lei nº 10.233/2001), por ser detentora de “autorização ou permissão outorgada pela ANTT”, seja equiparada a uma pessoa física ou jurídica que não possua um “ato de outorga expedido pela ANTT”.
Trata-se de contradição que afasta a sanção de perdimento do veículo dos contornos do art. 78-K da Lei 10.233/2001.
Sobre as empresas detentoras de termo de autorização de serviços regulares (TAR) ou de termo de autorização de serviços de fretamento (TAF), a legislação reservou a sujeição às penalidades previstas entre os incisos I e IV do art. 78-A da Lei 10.233/2001.
Na medida em que as empresas detêm um TAR ou um TAF, as sanções decorrentes de eventual descumprimento da regulação setorial devem recair sobre esses instrumentos, na forma da lei.
O mesmo não ocorre com os transportadores clandestinos, razão pela qual o legislador decidiu pela penalização de perda de bens, medida gravosa, mas proporcional ao risco que a prestação clandestina de serviço traz aos usuários do setor.
Percebe-se, de forma evidente, que a lei cuidou de diferenciar a prática de serviço clandestino – ou seja, sem instrumento autorizativo – da prática de serviço em desacordo com o objeto autorizado.
Na medida em que a lei promoveu essa diferenciação, as normas regulatórias não podem ser editadas em sentido contrário – sobretudo quando restritivas de direito –, sob pena de invalidade, uma vez que a delegação normativa da agência reguladora deve ser exercida nos estritos limites da lei.
Ao prever a sanção de perdimento do veículo às empresas detentoras de ato de outorga ou de autorização administrativa expedidos pelo Estado, a Resolução ANTT 6.074/2025 enfraquece a racionalidade do sistema sancionatório, pois esvazia a aplicação das penalidades de suspensão e cassação da autorização, passíveis de imposição em caso de ocorrência grave.
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Com isso, a autoridade reguladora estabelece um tipo infracional que não tem previsão legal – infração gravíssima –, afastando-se das fronteiras de sua delegação normativa.
Tal como prevista, a sanção de perdimento do veículo é juridicamente questionável, agravando a situação de insegurança jurídica no setor de TRIP, tendo como resultado provável o aumento da litigiosidade no segmento.

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JOTA

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