Pedro Vormittag

O Supremo Tribunal Federal (STF) retoma nesta semana o <a href="https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/confira-os-destaques-da-pauta-do-stf-em-maio/">julgamento</a> das ADIs 4917, 4918 e 4920, que decidirão o futuro da distribuição de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/royalties">royalties</a> e participações especiais do petróleo no país, impactando o futuro fiscal de estados como Rio de Janeiro, São Paulo e Espírito Santo.
No caso do Rio de Janeiro, o caos institucional dos últimos anos — sucessivos ex-governadores presos, cassados ou "impichados", além de dois Regimes de Recuperação Fiscal desde 2017 — alimenta um ceticismo com a capacidade de os fluminenses usarem o que lhe é de direito para transformar recursos extraordinários em avanço civilizatório.
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O antídoto contra essa mistura de alhos com bugalhos é a apresentação à sociedade brasileira de projetos que sinalizem o bom uso que o Rio fará de seu direito constitucional. A despoluição da <a href="https://tratabrasil.org.br/beneficios-do-saneamento-na-baia-de-guanabara/">Baía de Guanabara</a>, símbolo do imperativo moral de superar o déficit de saneamento básico fluminense, exemplifica a importância dos royalties do petróleo para o futuro do Rio.
<h2>Uma ponte entre o possível e o mínimo</h2>
Qual seria um uso inteligente da bilionária compensação pelo risco e passivo ambiental gerados pela exploração de petróleo?
As respostas clássicas oscilam entre dois polos insatisfatórios. De um lado, a tentação de usar royalties para custear despesa corrente — opção vedada pelos arts. 8º da Lei 7.990/1989 e 47 da Lei 12.351/2010 —, que dilapida em consumo recursos derivados de exploração de um recurso finito. De outro, a aposta tradicional no subsídio direto a concessionários contratados para projetos de infraestrutura.
Mais do que jogar dinheiro público em cima do problema, porém, a solução passa por desembolsar os royalties como uma ponte cuja engenharia cubra a distância entre o utópico e o rentável nos projetos mais urgentes para o Rio.
Funcionando como verdadeiro ímã de investimento privado, o <a href="https://www.pppinindia.gov.in/vgfguidelines">Viability Gap Fund (VGF)</a> é técnica de blended finance consagrada na Índia em que o subsídio público financia não um projeto inteiro, mas apenas o que falta para ele gerar interesse mínimo em investidores. No coração do modelo, uma licitação em que os concessionários disputam para ver quem precisa da menor ponte, isto é, o menor subsídio reivindicado (lowest subsidy auction), gerando disciplina competitiva e price discovery.
Os <a href="https://www.researchgate.net/publication/390785032_Assessing_the_Effectiveness_and_Challenges_of_Viability_Gap_Funding_VGF_in_Public-Private_Partnership_PPP_Infrastructure_Projects">dados</a> oficiais do VGF indiano são eloquentes: apesar de um teto de subsídios autorizando até 60% do custo total para projetos de saneamento, o VGF aprovado representa em média 16,8% do custo total e o efetivamente desembolsado, 10,6%.
<h2>Três pilares de viabilidade</h2>
Essa ponte imantada com investimento público para atrair investimento privado estaria baseada em três pilares de viabilidade, com os royalties desempenhando papel central.
Viabilidade econômica
Dados do Instituto Trata Brasil em 2014 estimavam o capex remanescente para despoluição integral da Baía de Guanabara em cerca de R$ 27 bilhões. Subsidiando-se um viability gap de 20% a 30% do custo total (mediana identificada pela <a href="https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/sites/ppp.worldbank.org/files/ppp_testdumb/documents/FINAL-PPPsforUrbanWaterUtilities-PhMarin.pdf">literatura</a> a partir de projetos passados), chega-se a aporte público necessário entre R$ 5,4 e R$ 8,1 bilhões — em horizonte de 10 a 15 anos.
Do outro lado, o Estado do Rio recebeu R$ 25,9 bilhões em royalties e participação especial em 2024 e R$ 26,3 bilhões em 2025 (<a href="https://portal.fazenda.rj.gov.br/petroleo/receita/2024-2/">dados</a> da SEFAZ-RJ). Nota-se que os royalties até conseguiriam, sozinhos, bancar quase todo o capex faltante: mas por que fazê-lo se a alocação de parcela menor teria o condão de atrair investidores privados para aportar o que falta? O dinheiro existe: o que falta é uma arquitetura jurídica que ofereça segurança ao investidor privado e otimização do gasto público.
Viabilidade jurídica
É aí que entra a viabilidade jurídica do VGF. O Estado do Rio já dispõe do Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano (<a href="https://www.fecam.rj.gov.br">Fecam</a>), criado pela Lei estadual 1.060/1986, com competência expressa para projetos de saneamento básico e previsão legal para ser alimentado pelos mesmíssimos royalties em jogo nas ADIs do STF.
Não há necessidade de criar nova pessoa jurídica nem de inovar quanto à finalidade. Bastaria propor à Assembleia Legislativa reforma incremental que criasse, dentro do Fecam, janela orçamentária para um Viability Gap Funding com governança apartada, regras próprias de elegibilidade por leilão e critérios técnicos de desembolso dos recursos.
Viabilidade política
Aqui está um dos pontos mais sensíveis e inovadores da proposta. A experiência brasileira de finanças públicas e a literatura internacional já demonstraram os problemas da vinculação orçamentária. No caso fluminense, vincular royalties ao VGF agravaria ao menos dois problemas adicionais.
Primeiro, tornaria os aportes reféns da volatilidades como o preço do petróleo (Brent) e o câmbio: em anos de baixa, o fundo secaria justamente quando a economia mais precisaria de investimento contracíclico em infraestrutura. Segundo, aprofundaria o engessamento orçamentário em um estado já asfixiado por vinculações constitucionais e legais, comprimindo ainda mais a margem do governador para gerir o orçamento.
Um VGF não exige vinculação orçamentária. Em seu lugar, é possível combinar compromisso político flexível com governança institucional rígida. O governador se obriga politicamente a aportar anualmente determinado valor ao VGF, com a fonte definida caso a caso pelo Executivo — royalties, tributos, operações de crédito, transferências, recuperação de créditos. Os royalties deixam de ser fonte legalmente obrigatória para operar como valor de referência do que é possível ambicionar em termos de investimento público.
A credibilidade decorre não da vinculação a montante, mas da obrigação contratual a jusante: uma vez assinados os contratos de concessão com cláusulas de pagamento via VGF, o estado fica contratualmente obrigado a aportar, transformando risco político em passivo financeiro exigível.
A credibilidade do compromisso político é assegurada por três mecanismos institucionais que não dependem de earmarking. Primeiro, o aporte ao VGF seria incluído no Plano Plurianual estadual, criando obrigação programática quadrienal com publicidade e fiscalização legislativa. Segundo, os contratos de concessão para despoluição da baía positivariam, em cláusulas próprias, obrigação de pagamento de determinado percentual de capex via VGF. Terceiro, é possível, ainda, reforçar a segurança do contrato acoplando garantias de bancos multilaterais (BID, Banco Mundial, IFC), que cobririam o risco residual de inadimplência do poder concedente.
Esta engenharia jurídico-político-financeira combinaria o melhor dos dois mundos: de um lado, rigidez institucional em governança técnica, critérios de seleção do privado, indicadores de progresso nas obras e; de outro, e flexibilidade no manejo orçamentário soberano do Executivo eleito.
<h2>Rigidez institucional, flexibilidade política, eficiência econômica</h2>
Em resumo, um Viability Gap Fund operado dentro do Fecam é a resposta institucional que pode devolver à sociedade — ao mercado, ao Judiciário, Brasília — a confiança de que os royalties do petróleo não serão mais um capítulo de promessas frustradas.
O VGF resolve o problema de credibilidade que três décadas de tentativas mal sucedidas instalaram entre investidores privados e gestores públicos. Resolve o problema de eficiência alocativa, ao introduzir disciplina competitiva no subsídio público. Resolve o problema de continuidade institucional, ao perenizar o compromisso para além do ciclo eleitoral.
E, sobretudo, resolve o problema de legitimidade política: ao operar como ímã de investimento privado, em vez de subsídio direto, transforma cada real de royalty em múltiplos reais mobilizados — convertendo recurso público escasso em alavanca de transformação estrutural.
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Em dando certo na experiência guanabarina, o modelo pode se disseminar para outros desafios de infraestrutura. Uma Baía de Guanabara despoluída poderá simbolizar para ao Brasil como os royalties do petróleo podem deixar de ser ansiedade pública para se tornarem instrumento de reconciliação entre o Rio de Janeiro e seu próprio futuro.

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JOTA

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