Alessandro Facure

Ailton Fernando Dias

O Brasil discute, com crescente intensidade, a expansão de seu setor nuclear. Fala se em novos empreendimentos, retomada da mineração de urânio, produção de radioisótopos e incorporação de novas tecnologias. Há, contudo, uma questão anterior e menos visível: o Estado brasileiro está institucionalmente organizado para sustentar esse movimento?
A Constituição de 1988 conferiu ao setor nuclear um estatuto singular. Atribuiu à União o monopólio sobre atividades estratégicas, condicionou seu uso a fins pacíficos e reservou ao Congresso Nacional papel decisivo em sua autorização. Não se trata, portanto, de um setor econômico ordinário, mas de um domínio associado à soberania, à segurança e ao interesse nacional qualificado.
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Esse desenho constitucional não se satisfaz com a simples presença do Estado. Pressupõe uma organização clara e funcional, com papéis bem definidos entre formular, executar, regular e fiscalizar. Sem essa coerência, a atuação estatal se fragmenta e perde eficácia.
O arcabouço normativo estruturante do setor, em especial as Leis 4.118 de 1962 e 6.189 de 1974, foi concebido em contexto anterior à Constituição vigente. Reflete uma lógica de organização estatal que não incorporava, com a clareza atual, a distinção entre formulação de política pública, execução material, desenvolvimento tecnológico e regulação independente.
A evolução do direito administrativo e da teoria da regulação tornou essa distinção incontornável. Sistemas modernos operam com separação funcional clara, não apenas por razões organizacionais, mas para evitar conflitos de interesse, garantir credibilidade regulatória e assegurar previsibilidade decisória.
A criação da Autoridade Nacional de Segurança Nuclear (ANSN) pela Lei 14.222 de 2021 representou avanço relevante nesse sentido. Ao estabelecer uma autoridade dedicada à regulação e fiscalização da segurança nuclear e da proteção radiológica, o legislador alinhou o Brasil a boas práticas internacionais.
A separação entre regulador e operador deixou de ser uma recomendação e passou a ser um requisito de integridade institucional.
Ainda assim, o rearranjo promovido não esgota os desafios. A organização do setor permanece distribuída entre múltiplos centros institucionais. O Ministério de Minas e Energia conduz a política energética e mineral. O Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação responde pela pesquisa e inovação. A Marinha desenvolve projetos estratégicos. O Gabinete de Segurança Institucional coordena estruturas sensíveis do programa nuclear. O Ministério das Relações Exteriores articula compromissos internacionais, inclusive no que se refere aos compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito de acordos, tratados e convenções internacionais.
Essa pluralidade é legítima. O problema não está na diversidade institucional, mas na ausência de mecanismos suficientemente claros de coordenação e delimitação funcional.
Persistem, na prática, zonas de sobreposição e ambiguidade. A distinção entre formular política, executar atividades e regular o setor nem sempre se traduz em fronteiras operacionais nítidas. Há dependência de capacidades técnicas historicamente concentradas e interseções que elevam o custo de coordenação e reduzem a eficiência decisória.
Em setores de menor complexidade, tais arranjos podem ser administráveis. No setor nuclear, não.
A expansão do setor, seja na geração nucleoelétrica, no ciclo do combustível ou nas aplicações médicas, exige previsibilidade institucional, clareza regulatória e segurança jurídica. Esses atributos não decorrem apenas de normas, mas da forma como as instituições se organizam e interagem.
Há ainda um aspecto frequentemente negligenciado: a clareza institucional. Em um setor complexo, é essencial que todos, reguladores, regulados, investidores e a própria sociedade, compreendam quem decide o quê. Quando essa divisão de responsabilidades não é clara, aumentam os conflitos de interpretação, os atrasos nas decisões e a perda de confiança.
A experiência internacional aponta para uma direção clara. Modelos mais eficientes combinam independência regulatória, definição precisa de papéis e mecanismos robustos de coordenação. Reformas recentes em jurisdições como a da autoridade reguladora americana, a NRC, reforçam essa tendência, ao buscar maior previsibilidade e clareza institucional sem comprometer a segurança.
No Brasil, esse alinhamento ainda está em construção.
O desafio que se coloca não é de criação, mas de organização. O país dispõe de conhecimento técnico acumulado, tradição científica e inserção internacional consolidada. Falta lhe, ainda, uma arquitetura institucional plenamente coerente com a centralidade estratégica que a Constituição atribuiu ao setor.
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Avançar nessa direção exige três movimentos: consolidar a separação funcional entre formular, executar e regular; estruturar mecanismos permanentes de coordenação estratégica; e assegurar que cada instituição atue com identidade e finalidade claramente definidas.
Sem isso, a expansão do setor continuará condicionada por incertezas que não são tecnológicas, mas institucionais. É essa dimensão, menos visível, porém decisiva, que tende a limitar o desenvolvimento do setor.

usina angra

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