O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), órgão colegiado de assessoramento do presidente da República para formulação de políticas nacionais e medidas específicas para o setor de energia (Lei n.º 9.478/1997 e Decreto n.º 3.520/2000), aprovou importantes resoluções em sua reunião extraordinária ocorrida em 5 de outubro de 2021.[1]

Entre essas, o colegiado aprovou proposta com diretrizes para a garantia do abastecimento nacional de gás liquefeito de petróleo (GLP), também chamado de “gás de cozinha” ou “gás de botijão”, que é usado em grande parte das residências brasileiras[2], através de sua Resolução n.º 21/2021, aprovada pelo presidente da República em 29 de outubro de 2021[3]. É essa resolução que será analisada no presente texto.

A abertura do mercado de combustíveis no Brasil teve sua pedra fundamental lançada com a edição da Emenda Constitucional nº 9/1995, seguida da Lei nº 9.478/1997, que flexibilizaram o monopólio da União sobre as atividades integrantes da indústria do petróleo e gás, possibilitando que o refino, entre outras, fosse realizado por empresas privadas. Conforme art. 6º, V, da Lei n.º 9.478/1997, o refino ou refinação consiste no conjunto de processos destinados a transformar o petróleo em seus derivados (p.ex.: diesel, gasolina, nafta, querosene de aviação, GLP, lubrificantes, entre outras substâncias que servem de matéria prima para diversos outros produtos).

Os efeitos práticos dessa abertura do mercado de combustíveis, todavia, não foram evidenciados. A Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) detinha, até pouco tempo, 98% da capacidade autorizada de refino de petróleo, com alternativas via empresas que possuem pequena expressão no território nacional, além de haver, em algum grau, importações no mercado brasileiro de combustíveis, conforme revela estudo elaborado pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).[4]

Essa condição de quase-monopólio ou monopólio de fato no fornecimento primário de derivados de petróleo começou a ser modificada em setembro de 2016, quando a Petrobras anunciou seu reposicionamento frente ao mercado, através de uma gestão ativa do seu portfólio e concentração de investimentos no segmento de exploração e produção de petróleo[5]. Cabe destacar que a gestão de seus ativos compete à própria Petrobras, obviamente, que tem total independência para fazê-lo em consonância com suas diretrizes e objetivos estratégicos.

Posteriormente, em junho de 2019, a estatal celebrou termo de compromisso de cessação (TCC) com o Cade por meio do qual se comprometeu a vender oito refinarias de petróleo, incluindo ativos relacionados a transporte de combustíveis. A medida tinha como objetivo estimular a concorrência no mercado nacional de refino por meio da entrada de novos agentes que irão atrair investimentos para o setor[6]. O Cade, inclusive, já prorrogou o prazo para realização desses desinvestimentos no mercado de refino.[7]

A propósito, em sua Resolução n.º 9/2019, o CNPE estabeleceu como de interesse da política energética nacional que, na hipótese de decisão de desinvestimentos, fossem observadas determinadas diretrizes com o objetivo de promover a livre concorrência na atividade de refino no país.[8]

Em junho de 2021, o Cade aprovou a transação de venda da Refinaria Landulpho Alves (RLAM) por US$ 1,65 bilhão[9]. Já em agosto de 2021, a Refinaria Isaac Sabbá (REMAN) teve seu contrato de venda assinado por US$ 189,5 milhões, sendo que operação ainda está pendente de aprovação pelo Cade.[10]

Com o projeto de alienação de ativos de refino e de infraestruturas associadas da Petrobras, a expectativa é que o mercado de combustíveis passe por relevantes mudanças relacionadas à concorrência e ao abastecimento. Daí porque, em estudo realizado no âmbito da iniciativa Abastece Brasil sobre o tema infraestrutura para movimentação de combustíveis, constatou-se a necessidade de adoção de medidas voltadas para o abastecimento de GLP e que motivaram a Resolução CNPE n.º 21/2021.[11]

Especificamente com relação ao GLP, a Petrobras é o seu principal fornecedor, detendo 99,5% do mercado, conforme dados constantes em "Estudos atinentes ao art. 2º da Resolução CNPE nº 12, de 4 de junho de 2019”. No documento, é destacado ainda que a oferta de GLP é complementada por importações e que, em 2018, representaram 25% da demanda e concentraram-se em dois portos: Suape (PE) com 75,6% e Santos (SP) com 23,0%, que operam de forma harmonizada, sendo responsáveis pela quase totalidade da importação de GLP no Brasil. Além disso, 97% da capacidade de armazenamento de GLP dos terminais aquaviários e 80% terminais terrestres são operados por subsidiária da Petrobras[12]. Atualmente, essa condição permanece praticamente inalterada, não obstante os esforços governamentais para a diversificação do suprimento do GLP.[13]

Com os desinvestimentos no refino, será alterada a estrutura dos elos de produção e importação de GLP. A introdução de novos agentes econômicos modificará a atual dinâmica de planejamento logístico de suprimento de derivados no país, acarretando uma reestruturação do abastecimento nacional de combustíveis.

Atualmente, o planejamento logístico do abastecimento do GLP e, consequentemente, a garantia do abastecimento em todo território nacional estão diretamente associados ao papel exercido pela Petrobras, tendo em vista seu posicionamento na produção e importação desse derivado. Através de um planejamento centralizado, a estatal, que possui uma visão completa do abastecimento de GLP, é capaz de realizar remanejamentos de oferta necessários ao suprimento de GLP no país, sobretudo nos eventuais momentos de restrição ou interrupção dos fluxos logísticos.[14]

A cadeia de suprimento e distribuição de GLP no Brasil é bastante ajustada, e eventuais descompassos entre a oferta e a demanda podem ser prontamente sentidos pelos consumidores até mesmo nos períodos de alterações momentâneas dos ritmos dos fluxos logísticos[15], a exemplo do início da pandemia em abril de 2020, quando houve aumento abrupto da demanda resultando em falta localizada de botijões de GLP em algumas regiões do país impactando o preço ao consumidor.[16]

É importante destacar, também, que a infraestrutura nacional de internalização de GLP importado é incipiente com restrições portuárias para recebimento de navios de grande calado, evidenciada pela alta dependência dos Portos de Suape e de Santos, e pela ausência de uma ampla estrutura de terminais especializados no recebimento de GLP, além da dependência de navios cisternas para o armazenamento do produto em algumas regiões específicas do país, como o navio cisterna em Suape e em Rio Grande (RS), este último durante o inverno.[17]

O contexto de mudança estrutural do mercado de GLP, pois, demanda atenção especial aos desafios logísticos de internação e distribuição, de forma a garantir a manutenção do abastecimento em âmbito nacional, tendo em vista a necessidade de investimentos em terminais, que exigem tempo para sua efetivação, em especial nas regiões Sul e Nordeste, que permanecerão deficitárias na produção desse energético no curto prazo.[18]

O tema foi objeto de avaliação recente no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), que, ao analisar a transição para o novo mercado de refino, observou situações de risco à garantia de abastecimento e da competitividade nos mercados resultantes dos desinvestimentos da Petrobras no segmento de refino de petróleo, além de reconhecer o adequado nível de ciência da situação existente por parte dos órgãos gestores e as diversas medidas mitigatórias já em implementação.[19]

Nesse cenário, a Resolução CNPE n.º 21/2021 estabelece como de interesse da política energética nacional que, no âmbito da alienação dos ativos de refino de petróleo e de logística associada de que trata o TCC celebrado entre a Petrobras e o Cade, sejam observadas determinadas diretrizes para garantir a continuidade do abastecimento de GLP.

A primeira diretriz, que se extrai do inciso I do art. 1º, consiste no provimento transitório de infraestruturas e sistemas críticos para o abastecimento nacional de GLP que não estejam incluídos no TCC celebrado pela Petrobras e o Cade, observadas as condições de mercado e sem prejuízo da remuneração devida.

Já no inciso II de seu art. 1º, a Resolução CNPE n.º 21/2021 dispõe que seja observada a publicidade das informações de utilização das infraestruturas e sistemas críticos para o abastecimento nacional de GLP, de modo a possibilitar a oferta de serviços a terceiros na capacidade ociosa.

Caberá à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) papel fundamental na implementação dessa política, qual seja, definir, no prazo de 12 meses, quais as infraestruturas, sistemas críticos, responsáveis e o prazo do provimento transitório concernentes ao abastecimento nacional de GLP, assim como as informações e a forma de publicidade desses dados, consoante se constata da leitura dos incisos I e II do parágrafo único do art. 1º da resolução examinada.

Entende-se que tais responsáveis pelo provimento transitório de infraestruturas e sistemas críticos para o abastecimento nacional de GLP poderão ser a própria Petrobras, como também outros agentes que darão continuidade ao suprimento de GLP no novo cenário “downstream”, de acordo com os critérios a serem definidos pela ANP no exercício de suas competências regulatórias.

A propósito, recentemente, foi anunciado que o Complexo Industrial e Portuário de Suape receberá investimentos da ordem de R$ 1,2 bilhão para a construção de um novo terminal que contará com unidade de infraestrutura de 90 mil metros cúbicos de tancagem de GLP, além da implantação de dutos para movimentar a matéria-prima e fazer as conexões logísticas.[20] É certo, no entanto, que essa nova infraestrutura não estará disponível no curto prazo, o que reforça a relevância da Resolução CNPE n.º 21/2021 para mitigação do risco de desabastecimento de GLP em território nacional.

A Resolução CNPE n.º 21/2021 representa, sem a menor dúvida, exercício legítimo da competências do CNPE para a proposição de políticas nacionais e medidas específicas destinadas a promover o aproveitamento racional dos recursos energéticos do país em conformidade com os objetivos da política energética nacional, destacando-se a preservação do interesse nacional e a proteção dos interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos (art. 1º, incisos I e III; art. 2º, inciso I da Lei nº 9.478/1997).

O texto também está bastante alinhado com a competência da ANP para implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, contida na política energética nacional, com ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo, gás natural, e de biocombustíveis, em todo o território nacional, e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos (art. 8º, I, da Lei n.º 9.478/1997).

Nota-se, assim, a efetiva atuação administrativa no sentido de promover o princípio do planejamento que deve ser observado sempre na formulação de políticas públicas (art. 6º, I, e art. 7º do Decreto-Lei nº 200/1967). Na seara administrativa, o planejamento é um processo, contínuo e dinâmico, no qual gravita um feixe de ações dirigidas, coordenadas e integradas visando concretizar um objetivo futuro. No caso em exame, diante do novo cenário “downstream” com a abertura do segmento de refino de petróleo e entrada de novos agentes, a Resolução CNPE n.º 21/2021 traz diretrizes resultantes do planejamento administrativo voltado para garantir o abastecimento nacional de GLP.

Sob outro ponto de vista, não há dúvidas, também, que o endereçamento do tema através de uma resolução do CNPE, aprovada pelo presidente da República, e posterior regulação da ANP contribui para robustecer o processo como um todo e mostrar o quanto ambiente de negócios no Brasil preza pela previsibilidade, governança e segurança jurídica.

Em resumo, a nova estrutura do mercado brasileiro de refino decorrente dos desinvestimentos conduzidos pela Petrobras deve alterar as condições do abastecimento, sendo necessária atenção especial para o GLP, pelos desafios logísticos de internação e distribuição desse energético. No caso de maior êxito nesse processo, a Petrobras reduzirá sua participação no segmento de refino pela metade e haverá mais de uma dezena de outros agentes refinando petróleo e comercializando derivados.

Dessa forma, a Resolução CNPE n.º 21/2021 reconhece como interesse da política energética nacional que sejam observadas diretrizes para garantir o provimento de infraestruturas e sistemas críticos para o abastecimento nacional do GLP. Pretende-se, assim, mitigar os riscos de restrição ou interrupção de suprimento de GLP, resultando em escassez de oferta, ainda que pontual, bem como de aumento de preços ao consumidor desse produto tão importante para economia e famílias brasileiras.

[1] Tais resoluções contêm proposições para definir as metas compulsórias anuais de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa na comercialização de combustíveis; aperfeiçoar a governança da Comissão Permanente para Análise de Metodologias e Programas Computacionais do Setor Elétrico (CPAMP); e criar 3 Grupos de Trabalho com os objetivos de (i) avaliar critérios para a previsibilidade do teor mínimo obrigatório de biodiesel no óleo diesel B, (ii) propor estratégias para otimizar o processo de licenciamento ambiental relacionado à exploração e produção de petróleo e gás natural (“GT de Licenciamento Ambiental)”, e (iii) propor estratégias para aumentar a sinergia entre o planejamento da oferta de áreas para exploração e produção de petróleo e gás natural e o processo de licenciamento ambiental (“GT de Planejamento de Oferta de Áreas”). A propósito, veja https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/cnpe-aprova-a-criacao-de-gts-para-tratar-da-relacao-entre-meio-ambiente-e-exploracao-e-producao-de-petroleo-e-gas-natural-e-estabelece-diretrizes-para-a-garantia-do-abastecimento-nacional-de-glp. Acesso em 08 out. 2021. Mais recentemente, em 20 de outubro, o CNPE já realizou nova reunião extraordinária em que foram aprovadas resoluções com diretrizes para a definição do preço da energia da Usina Termonuclear Angra 3 e sobre segurança cibernética para o setor elétrico, considerando os aspectos de prevenção, tratamento, resposta e resiliência sistêmica, além de ter sido ratificada a entrada do novo modelo de comercialização de biodiesel a partir de janeiro de 2022. As informações sobre essa reunião podem ser obtidas em https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias?b_start:int=20 . Acesso em: 29 out. 2021.

[2] Já tivemos a oportunidade de esclarecer em outro texto publicado aqui no Jota a diferença entre o GLP e o gás natural (v. https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/entenda-o-decreto-n-o-10-712-2021-que-regulamenta-a-nova-lei-do-gas-07062021#:~:text=Energia-,Entenda%20o%20Decreto%20n.%C2%BA%2010.712%2F2021%2C%20que%20regulamenta,a%20'Nova%20Lei%20do%20G%C3%A1s'&text=Foi%20publicado%20em%204%20de,%E2%80%9CNova%20Lei%20do%20G%C3%A1s%E2%80%9D. Acesso em 17 out. 2021). Em síntese, embora sejam chamados, usualmente, de “gás”, o GLP e o gás natural encanado são diferentes na própria composição e na forma que são vendidos. O GLP é obtido principalmente do petróleo (embora também o seja durante o processamento do gás natural) e é comercializado na forma líquida, sob pressão, em botijões de variados tamanhos, enquanto o gás natural encanado é obtido através do processamento do gás natural, após sair do poço, sendo comercializado na forma gasosa, através de dutos que chegam até o local em que será usado.

[3] Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/despacho-355729135 Acesso em 29 out. 2021.

[4] V. NOTA TÉCNICA Nº 37/2018/DEE/CADE, págs. 03-04, disponível em: https://sei.cade.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?DZ2uWeaYicbuRZEFhBt-n3BfPLlu9u7akQAh8mpB9yMRAuO0RdPFR3axgUo1p5aEXeb7GFwjIzaf516RFimU3OmwsPFN0Qmj7ypqv0NgKqWHcLPfGYf7b2RCG2j0bLo2. Acesso em: 17 out. 2021.

[5] https://petrobras.com.br/fatos-e-dados/plano-estrategico-da-petrobras-tem-metricas-para-aumentar-seguranca-e-baixar-alavancagem.htm Acesso em 17 out. 2021.

[6] http://antigo.cade.gov.br/noticias/cade-e-petrobras-celebram-acordo-para-venda-de-refinarias-de-petroleo. Acesso em: 17 out. 2021.

[7]Disponível em https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-prorroga-prazos-para-venda-de-ativos-nos-mercados-de-refino-e-gas-natural-pela-petrobras Acesso em: 08 out. 2021

[8] Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-do-cnpe/arquivos/2019/Resoluo_CNPE_09_2019.pdf . Acesso em: 18 out. 2021.

[9]https://petrobras.com.br/fatos-e-dados/nosso-conselho-de-administracao-aprova-venda-da-refinaria-landulpho-alves-rlam-na-bahia.htm; e https://www.agenciapetrobras.com.br/Materia/ExibirMateria?p_materia=983583 Acesso em: 17 out. 2021.

[10] https://petrobras.com.br/fatos-e-dados/assinamos-o-contrato-para-a-venda-da-refinaria-isaac-sabba-reman-em-manaus.htm Acesso em: 17 out. 2021.

[11] O estudo foi elaborado pelo Subcomitê do Novo Cenário Downstream, do Comitê Técnico Integrado para o Desenvolvimento do Mercado de Combustíveis, demais Derivados de Petróleo e Biocombustíveis (CT-CB), instituído pelo Decreto n.º 9.928/2019, e está disponível em: http://antigo.mme.gov.br/documents/36220/1123057/Relat%C3%B3rio+Subcomit%C3%AA+Novo+Cen%C3%A1rio+Downstream+Infraestrutura+v19+v2+final.pdf/36e9115a-dbc7-4499-233f-ecc109c442cf Acesso em: 17 out. 2021.

[12] A Resolução CNPE n.º 12/2019 (disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-do-cnpe/arquivos/2019/resolucao_cnpe_12_2019.pdf . Acesso em: 17 out. 2021), recomendou, em seu art. 2º, a elaboração de estudos sobre determinados temas atinentes ao abastecimento de combustíveis, demais derivados de petróleo e biocombustíveis para subsidiar a formulação de medidas voltadas para a promoção da livre concorrência. Em decorrência, foram elaborados os “Estudos atinentes ao art. 2º da Resolução CNPE nº 12, de 4 de junho de 2019”, que podem ser consultados em: http://antigo.mme.gov.br/documents/36220/895361/Relat%C3%B3rio+RCNPE+12-2019+v12.pdf/641a1bf0-b53d-3d36-c273-ae773b53557e. Acesso em: 17 out. 2021.

[13] Pode-se citar a Resolução CNPE n.º 17/2019 (disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-do-cnpe/arquivos/2019/resolucao_cnpe_17_2019_revoga_res_4_2005_vf.pdf. Acesso em: 18 out. 2021), que revogou a Resolução CNPE n.º 04/2005, que permitia a prática de preços diferenciados entre o GLP comercializado em botijões de até 13 kg (P13) e o granel, entre outras medidas que corrigiram distorções no mercado, tornando o ambiente de negócios mais dinâmico e favorável aos investimentos. Como resultado, foram iniciadas as primeiras importações de GLP por empresa privada e anunciados investimentos em infraestrutura, conforme pode ser visto em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/operacao-pioneira-de-importacao-podera-tornar-gas-de-cozinha-mais-acessivel-a-populacao. Acesso em: 18 out. 2021.

[14] Relatório de Atividades: Infraestrutura para movimentação de derivados de petróleo. Op. cit., pág. 36.

[15] Relatório de Atividades: Infraestrutura para movimentação de derivados de petróleo. Op. cit., pág. 29.

[16] https://agenciabrasil.ebc.com.br/radioagencia-nacional/geral/audio/2020-04/gas-de-cozinha-fica-dificil-de-encontrar-em-varios-estados Acesso em 18 out. 2021.

[17] Relatório de Atividades: Infraestrutura para movimentação de derivados de petróleo. Op. cit., pág. 29.

[18] Relatório de Atividades: Infraestrutura para movimentação de derivados de petróleo. Op. cit., pág. 153.

[19] Acórdão n.º 1876/2021 – Plenário, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/KEY%253A%2522ACORDAO-COMPLETO-2447522%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520. Acesso em: 17 out. 2021.

[20] http://www.suape.pe.gov.br/pt/noticias/1524-paulo-camara-anuncia-investimento-de-r-1-2-bilhao-em-terminal-de-gas-no-porto-de-suape . Acesso em: 18 out. 2021

Resolução busca mitigar riscos de aumento de preços do GLP, o gás de cozinha

As diretrizes do CNPE para garantir o abastecimento do GLP com a abertura do segmento de refino de petróleo