Opinião & Análise

Antitruste

Choque regulatório e concorrência no mercado de combustíveis

Passo correto é discutir a melhor forma de aprofundar a competição no refino e estruturar um regime tributário racional

revendedores
Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

A greve dos caminhoneiros de 2018 gerou não só reflexos econômicos, mas também um choque regulatório no setor de combustíveis. Para responder à pressão da população ao oferecimento de “soluções” para os problemas do aumento dos preços dos combustíveis, autoridades regulatórias e o Congresso Nacional se engajaram na apresentação de propostas que poderiam levar à redução desses valores.

As propostas, no entanto, se concentraram nos elos da cadeia mais competitivos (distribuição e revenda), nos quais as margens de comercialização já são mais comprimidas. As novas diretrizes ofuscaram dois eixos estruturais: (i) o aumento da competição no refino e (ii) o combate à evasão fiscal, agendas que poderiam puxar sensivelmente os preços para baixo, gerar maior pressão competitiva e aumento de produtividade. Reposicionar o debate público e focar nos temas estruturais é essencial para que 2019 não se perca sem que passos consistentes sejam dados para melhoria do ambiente regulatório no setor de combustíveis.

Em um país continental como o Brasil não é fácil combinar a ampliação da competição, o abastecimento em todas as regiões e o controle de qualidade dos combustíveis oferecidos ao consumidor. Após a aprovação da Lei do Petróleo, em 1997, e a subsequente estruturação da Agência Nacional de Petróleo (ANP), o objetivo era ampliar a concorrência, consagrar uma política de liberdade de preços e diminuir as fraudes fiscais e adulterações. Somadas, essas diretrizes garantiriam melhores produtos ao consumidor final e a atração de investimentos. Para atingir estes objetivos, o regulador optou por introduzir competição na produção de petróleo – por meio de leilões para exploração de novas áreas – e vedar a integração vertical entre as etapas de refino, distribuição e revenda, de forma a ampliar a competição entre agentes do setor.

Na etapa de produção de petróleo, os leilões da ANP geraram competição entre os agentes. Segundos dados da ANP (2017), cerca de 22,2% da produção nacional é realizada por empresas privadas. Diversas parcerias entre essas companhias e a Petrobras foram realizadas para exploração de petróleo.

Na etapa de refino, no entanto, o mercado continuou concentrado em um único agente estatal, a Petrobras, que detém posição dominante destacada e que tem sido responsável pela venda de mais de 98,2% dos derivados de petróleo em território nacional (ANP, 2017).

Uma comparação internacional realizada pela Consultoria BCG1 apontou que a concentração observada no mercado brasileiro de refino não é usual em mercados maduros.

Na distribuição e revenda, o resultado do modelo estruturado no início dos anos 2000 foi a consolidação de três players nacionais de distribuição (empresas de capital aberto, com publicação trimestral de balanços) sob forte competição de distribuidoras regionais e o crescimento dos postos de revendedores de marca própria ou revendedores de distribuidoras locais.

Nos mercados de alto volume, situados nas regiões sudeste, sul e centro-oeste, a prevalência é de baixa e média concentração (medidas pelo Herfindahl-Hirschman Index – HHI do estado de referência e por produto). A concentração atinge níveis mais elevados em mercados de baixo volume, como Sergipe, Acre, Pará. No Amapá, por exemplo, o HHI é muito concentrado no Diesel, na Gasolina C e no Etanol, mas o estado é responsável por menos de 1% do volume consumido nacionalmente.

A ampliação da competição na distribuição e revenda foi estimulada pelos pesados investimentos das distribuidoras na construção de marcas próprias, na diferenciação dos serviços ao consumidor, na ampliação da estrutura logística e na construção de credibilidade em relação à qualidade do combustível. Investimentos estimulados por um modelo regulatório que incentiva, por meio da tutela regulatória da fidelidade à bandeira, o cumprimento dos contratos de exclusividade entre distribuidores e revendedores. Ao mesmo tempo, a possibilidade dada aos revendedores para o estabelecimento de marcas próprias e a possibilidade da troca de marca dos postos de gasolina ajudaram a criar um ambiente dinâmico, no qual os postos que têm contratos de exclusividade com os três maiores players do mercado sofrem forte competição de outras marcas, seja de distribuidores locais e regionais, seja das marcas próprias de revendedores.

Diante de um regime de maior liberalidade nos preços a partir de 2016, a pressão competitiva passou a ser exercida com mais intensidade sobre a Petrobras. Importadores passaram a competir de forma mais clara com a empresa na venda de derivados, aumentando as opções de compra de distribuidores em território nacional.

Gráfico 3: Evolução do volume de combustível importado (Gasolina C e Diesel)2

Essa pressão levou a Petrobras a mudar mais uma vez sua metodologia de precificação, em julho de 2017, para tentar acompanhar de forma mais ágil as variações de preços internacionais. A medida fez a empresa recuperar participação de mercado já nos primeiros meses de 2018, mas sob a forte ameaça de perda de mercado para os importadores em caso de aumento de preços.

Diante desse quadro, os principais desafios regulatórios apontavam para a necessidade de maior competição no refino, somada a investimentos em infraestrutura (armazenamento, dutos, terminais portuários). A combinação dessas medidas poderia ampliar a pressão competitiva, atrair novos players para o mercado brasileiro e permitir ganhos de produtividade significativos que, alinhados a uma agenda de combate à evasão fiscal e racionalização da estrutura tributária, poderiam ter reflexos significativos na redução dos preços ao consumidor3.

Esse cenário foi afetado por dois fatores exógenos em 2018. Primeiro, os preços do petróleo no mercado internacional subiram fortemente entre o final de 2017 e maio de 2018, puxando reajustes sucessivos nos preços dos combustíveis no Brasil.

Ao mesmo tempo, o país passou por forte desvalorização cambial, também puxando o preço dos combustíveis pra cima.

Esse quadro contribuiu para a deflagração da greve dos caminhoneiros, em maio de 2018. A resposta à greve foi a construção de uma agenda regulatória reativa e sem um foco claro. Como exemplos, podem ser citados o tabelamento do frete (ainda em discussão no Supremo Tribunal Federal – STF) e o subsídio do diesel, que vigorou entre junho e dezembro e custou cerca de R$ 9 bilhões ao orçamento federal (estimativa Ministério da Fazenda). De acordo com a Confederação Nacional da Indústria (CNI), as duas medidas geraram um impacto negativo de R$ 20,3 bilhões no PIB, redução de 571 mil empregos e aumento de 1,07% na inflação em 2018.4

Ao mesmo tempo, a cobrança da sociedade em relação à alta dos preços mobilizou os órgãos governamentais a produzirem documentos e medidas sobre possíveis mudanças no setor. Foram apresentadas propostas como a possibilidade de Venda Direta de Etanol Usina-Posto, o fim da tutela regulatória à fidelidade de postos bandeirados em relação à distribuidora, a permissão de verticalização entre distribuidores e revendedores e o controle estatal das fórmulas de precificação (esta última apresentada ao público sob o nome fantasia de “transparência de preços”).

Em seu conjunto, as propostas tiveram duas características em comum. A primeira, a baixa densidade de evidências empíricas para a sua defesa. Devido à pressa com que foram apresentadas, careceram de Análise de Impacto Regulatório mais elaborada5 e têm sido discutidas sem que se responda perguntas elementares: como ficará a estrutura do setor em caso de aprovação das medidas? Como conciliar as mudanças na regulação com a estrutura tributária? Ou, finalmente, como se garantirá a qualidade do produto ao consumidor em caso de eliminação ou confusão entre os agentes responsáveis pela garantia da qualidade atualmente?

Foi exatamente o que ocorreu com a proposta de Venda Direta de Etanol Usina-Posto. O resultado da Tomada Pública de Contribuições convocada pela ANP e o relatório do Grupo de Trabalho do Ministério da Fazenda6 sobre o assunto chegaram à mesma conclusão. Em que pese terem apontado potenciais benefícios na sua implantação, tanto a ANP quanto o Ministério da Fazenda alertaram que a venda direta pode gerar distorções tributárias relevantes e que sua implementação antes da resolução deste ponto pode gerar prejuízos à sociedade. O mesmo ocorreu com a proposta de divulgação de preços em tempo real de todos os postos de gasolina7. A princípio, poderia se imaginar que seria uma forte ferramenta a favor do consumidor, no entanto, estudos empíricos realizados a partir de experiências semelhantes mostram que ferramentas deste tipo levam ao aumento do poder de informação dos agentes de mercado, fazendo crescer a probabilidade de paralelismo nos preços ou colusão anticompetitiva, resultando em preços maiores ao consumidor. Não à toa, o Departamento de Estudos Econômicos do Cade se manifestou em consulta pública pedindo prudência em relação a essa medida e solicitou à ANP mudanças no texto da resolução.

A segunda característica em comum das propostas é que elas focam essencialmente nos elos da distribuição e revenda, exatamente os eixos da cadeia onde a competição é mais acirrada e as margens mais comprimidas. No período recente, no qual os preços foram livres, se estabeleceu uma competição mais forte entre importadores e a Petrobras, e também se acirrou a competição na distribuição. Por exemplo, o gráfico abaixo revela que a participação das distribuidoras locais e regionais cresceu no período entre 2015 e 2018.

Na revenda, a porcentagem de postos revendedores de marca própria cresceu de 40,3% em setembro de 2014 para 43,5% ao final de 2018. Somadas, as participações de mercado dos postos revendedores de marca própria e dos postos embandeirados de distribuidoras locais e regionais saltaram de 53,8% para 56,7%, acirrando a concorrência também na revenda8.

Ao mesmo tempo, é de amplo conhecimento no Brasil que parte relevante dos custos dos combustíveis para o consumidor final derivam dos impostos adicionados ao preço de produção, logística e comercialização. Este movimento tornou-se ainda mais intenso diante do quadro de crise fiscal da União e dos Estados, acentuado nos últimos anos.

Mais ainda, as propostas se concentram nos elos em que a margem de lucro é a mais espremida e onde há maior competição. Veja-se os casos da Gasolina Tipo C e do Diesel. Somadas, a logística, os custos de operação e as margens de distribuição e revenda correspondem a somente 15%, aproximadamente, do preço ao consumidor. De acordo com os dados do Relatório do Mercado de Derivados de Petróleo do Ministério de Minas e Energia (MME), citado no estudo da BCG, a margem bruta do elo distribuidor era de 4,5% para a Gasolina C e 5,3% para o Diesel. Já na revenda, as margens brutas ficaram em torno de 10%.

Ou seja, uma forma muito mais rápida e efetiva de controlar aumentos explosivos de preços na bomba seria a criação de mecanismos mais ágeis para que o governo pudesse fazer flutuar as alíquotas impostas aos combustíveis nos momentos em que o preço esteja sob forte pressão de fatores não controláveis, como desvalorização cambial e aumento nos preços internacionais do petróleo. Além disso, a ampliação da competição no elo do refino, onde se concentra 30% do preço da Gasolina e 51,1% do preço do Diesel, poderia ter um impacto sobre os preços mais significativo.

Isso não significa abandonar as possíveis melhorias em relação à distribuição e revenda. Programas de compliance mais rigorosos, conduzidos de forma a evitar condutas anticompetitivas, maior fiscalização na ponta pela ANP em relação à qualidade do combustível oferecido ao consumidor, a eliminação de barreiras burocráticas desnecessárias à entrada e regras mais claras de acesso à infraestrutura de armazenamento e dutos, por exemplo, poderiam contribuir para o acirramento competitivo nesses elos e devem fazer parte da agenda regulatória. Além disso, seria muito bem-vindo um aprofundamento mais efetivo do combate a práticas de evasão e sonegação fiscal nesses elos da cadeia, um problema crônico do setor, com consequências sérias de um ponto de vista não apenas fiscal, mas também de equilíbrio concorrencial.

Discutidas às pressas e sem a sustentação em evidências, medidas como a Venda Direta de Etanol Usina-Posto, o fim da tutela regulatória da fidelidade à bandeira, a possibilidade de verticalização e o controle estatal das fórmulas de precificação dos agentes do setor podem gerar distorções tributárias, dificultar a responsabilização dos distribuidores e revendedores pela qualidade do combustível e aumentar a probabilidade de condutas anticompetitivas, entre outros problemas. Ao invés de caminharmos para frente, estaríamos regressando 20 anos no tempo.

Em 2019, o mais importante é acertar o foco. A entrada de novos players no mercado e o aumento do investimento privado nacional e internacional no setor de combustíveis depende de um ambiente regulatório estável, que permita o planejamento de longo prazo das empresas.

Portanto, o passo correto é discutir a melhor forma de aprofundar a competição no refino e centrar os esforços das mais diversas autoridades na estruturação de um regime tributário mais racional e eficiente. Seguindo esse caminho, poderíamos ter, ao mesmo tempo, uma pressão favorável sobre o mercado para o aumento da competição e para a redução dos preços ao consumidor sem perder de vista os desafios envolvidos em prover combustíveis de qualidade em um país continental como o Brasil.

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2 Fonte: ANP.

3 Os principais pilares dessa agenda foram debatidos e sistematizados nas recomendações da agenda Combustível Brasil, que contou com ampla participação de agentes do setor e autoridades governamentais. O relatório da iniciativa pode ser encontrado em http://www.mme.gov.br/documents/10584/120065209/Relat%C3%B3rio+Final+Maio-2017/8b7c1c01-48d8-4b1a-9b0d-75f3b61fd6b4.

5 A necessidade da observância das boas práticas regulatórias para a condução do processo regulatório, especialmente a Análise de Impacto Regulatório, foi ressaltada na manifestação enviada pelo Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrência, Consumo e Comércio Internacional (IBRAC) à ANP no âmbito da Tomada Pública de Contribuições (TPC) da ANP nº 04/2018. As manifestações realizadas na TPC podem ser encontradas em http://www.anp.gov.br/consultas-audiencias-publicas/370-tomada-publica-de-contribuicoes/4777-tomada-publica-de-contribuicoes-n-4-2018-fidelidade-a-bandeira

6 Relatório nº 01 do Grupo de Trabalho criado pela Portaria MF nº 466, de 19 de novembro de 2018, com a finalidade de buscar o alinhamento da questão concorrencial e tributária na venda direta de etanol. O relatório final do Grupo de Trabalho pode ser encontrado em file:///C:/Users/diogo/Downloads/Relatorio_1576067%20(3).pdf

7 Consulta e Audiência Pública ANP nº 20/2018. As contribuições e documentos apresentados podem ser encontrados em http://www.anp.gov.br/consultas-audiencias-publicas/concluidas/4677-consulta-e-audiencia-publicas-n-20-2018

8 Boletins Abastecimento em Números (ANP), nº 46 e nº 60. Os relatórios podem ser encontrados em: http://www.anp.gov.br/publicacoes/boletins-anp/2394-boletim-abastecimento-em-numeros


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