Opinião & Análise

Pesquisa JOTA Insper

Chegou a vez das seguradoras?

Ganha destaque o papel das seguradoras em ambiente regulatório de infraestrutura

Viracopos seguradoras
Crédito: Aeroporto de Viracopos / Divulgação

No artigo anterior da série sobre a pesquisa desenvolvida pelo Núcleo de Regulação e Democracia do Insper em parceria com o JOTA, “Financiadores, os ilustres atores do ambiente regulatório”, foi abordado o papel dos financiadores na realização (ou não) de investimentos em transportes e mobilidade. Eles têm sido fundamentais na estruturação de projetos de infraestrutura em geral e na execução dos contratos na medida em que se tornam credores das concessões em momentos de bonança e de crise. Ao lado dos financiadores, estão as seguradoras que têm assumido papel cada vez mais relevante no ambiente regulatório e podem assumir ainda mais1.

É verdade que sempre estiveram presentes, seja na licitação, quando empresas interessadas em participar do certame contratam espécie de garantia para assegurar sua proposta, seja na execução contratual quando a empresa vencedora (ou consórcio de empresas) é instada a apresentar garantia para o fiel cumprimento das obrigações estabelecidas no contrato. Sem contar os seguros operacionais, de responsabilidade civil, para danos patrimoniais e até mesmo seguros de obras de engenharia, em muitos casos havendo a exigência de o Poder Concedente figurar como cossegurado.

Sua participação foi incrementada ao longo dos anos, desde a Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões) até a Lei 11.079/2004 (Lei das PPPs). Mas sua relevância não parou nos anos 2000. Para o futuro, o PL 7.063/2017, que dispõe sobre o novo marco das concessões e PPPs, prevê a possibilidade de a seguradora assumir o contrato no caso de inadimplemento da empresa contratada (o step-in rights, agora, das seguradoras)2.

E, o PL 1.292/1995, que prevê novas regras sobre contratações públicas e, consequentemente, para as licitações que precedem as concessões. Ele reserva um capítulo exclusivo sobre o tema, inclusive com a possibilidade de se exigir seguros no valor de até 30% nos contratos de grande vulto (acima de R$200 milhões)3.

Os mais recentes capítulos dessa história têm sido escritos nos últimos anos. Em razão da Operação Lava Jato, parcela expressiva das controladoras de concessionárias de transportes perderam sua bancabilidade junto a instituições financeiras, tanto públicas quanto privadas. Por conta disso, algumas concessionárias experimentaram severa crise financeira e, em alguns casos se viram inviabilizadas de cumprir as obrigações contratuais assumidas no contrato. Nesse contexto, foi aprovada a Lei 13.448/2017, trazendo, dentre outras inovações, a figura da relicitação.

A relicitação prevê procedimento voltado à devolução consensual de concessões rodoviárias, ferroviárias e aeroportuárias em crise, permitindo a troca de concessionária por meio de novo procedimento licitatório para a mesma concessão, após novos estudos. A concessionária original, inadimplente com suas obrigações contratuais ou financeiras para não sofrer a rescisão do contrato por caducidade, é substituída pela nova concessionária, vencedora da nova licitação.

A indenização pelos investimentos realizados, ainda não amortizados em razão da saída precoce da concessionária original, é paga pela empresa vencedora do processo de relicitação. Exposto assim parece simples, mas na prática tem se mostrado um processo bastante complicado e lento. Três concessionárias de rodovias e duas de aeroportos apresentaram pedidos4 e, até o momento, nenhum contrato foi ainda relicitado.

Porém, como as seguradoras se relacionam com a relicitação?

Quando a concessão está em crise e a relicitação se mostra uma solução razoável, elas têm tido papel importante. Tomando por base o caso do Aeroporto de Viracopos, a seguradora foi levada para o centro da discussão. Em linhas gerais, o inadimplemento contratual da concessionária foi não honrar o pagamento da outorga fixa anual devida pela gestão do aeroporto desde 2016. Em 2018, a concessionária apresentou pedido de recuperação judicial como alternativa para se reorganizar financeiramente e evitar que seus credores pudessem colocar em risco a saúde financeira da concessionária.

Antes disso, contudo, sua apólice de seguro foi executada para que a ANAC pudesse fazer cumprir a obrigação contratual de pagamento da outorga fixa anual. Esse fato teve efeito dominó relevante para a concessionária, já que, no jargão financeiro, o mercado de seguros “se fechou” para novas apólices. Não fosse isso, a concessionária possivelmente não teria tantos elementos em seu desfavor. Para confirmar essa conclusão, basta olhar para as pesquisas de satisfação do usuário que sucessivamente elege o aeroporto como um dos melhores para voar no Brasil5.

Em meio à disputa entre concessionária e ANAC, a seguradora se viu obrigada a entender cada evento de inadimplemento contratual e, principalmente, compreender os mecanismos próprios do contrato de concessão. Esses mecanismos não estão relacionados somente às obrigações das concessionárias, mas também a eventuais direitos que alegavam (e ainda alegam) deter em face do Poder Concedente. Passaram a dialogar mais frequentemente com a concessionária e com os agentes reguladores para formar sua própria convicção sobre a execução da garantia em determinado caso concreto, bem como consideraram esses novos elementos nas análises e assim adotaram posicionamento específico para o caso concreto.

Esse caso confirma o resultado da pesquisa realizada a partir da consulta de diversos atores do setor de transportes. Quando questionados sobre aspectos próprios da dinâmica de uma concessão como, por exemplo, processo decisório acerca de inadimplemento de obrigações contratuais, as respostas dos agentes não apontaram os seguros como algo importante neste contexto. Esse resultado não induz a uma conclusão de que o setor de seguros estaria desconectado da infraestrutura.

Como dito antes, ele foi fundamental para viabilizar as primeiras concessões a partir da Lei 8.987/1995, tendo inclusive contribuído com discussões sobre o compartilhamento de riscos ao longo dos anos nas concessões de diversos tipos, por meio do uso de garantias convencionais, seguros-garantias e resseguros. Pode, entretanto, refletir a necessidade de as seguradoras se aproximarem e participarem mais ativamente das soluções para viabilizar novos investimentos em infraestrutura.

Mostra-se indispensável que o setor de seguros esteja integralmente inserido no debate e na modelagem dos projetos. Seja colaborando para a construção ativa de soluções para os problemas atuais das concessões com novas modalidades de seguros (p. ex. Completion Bond6), seja estabelecendo uma relação entre seguradora e concessionária, a fim de preservar as modalidades de garantias existentes, as quais são fundamentais para contratos de longo prazo (p. ex. Performance Bond).

Nesse movimento, é oportuna a aproximação da modalidade de seguro-garantia das finanças bancárias, para que, independente da modalidade, existam garantias efetivas a empreendimentos de infraestrutura. Os seguros, para além daqueles obrigatórios, têm sido pouco utilizados como garantia, em razão de suas excessivas cláusulas excludentes e da intensa regulação da Superintendência de Seguros Privados (Susep).

Dar opção para quem precisa ter acesso a crédito ou oferecer alternativas antes da execução das apólices de concessionárias em crise é participar ativamente da construção de ambiente regulatório convidativo a novos investimentos privados. Agora, resta saber se as seguradoras querem ter esse protagonismo nos investimentos em infraestrutura. Novas pesquisas podem se ocupar dessa agenda.


O episódio 42 do podcast Sem Precedentes analisa as acusações de Donald Trump questionando a legalidade do pleito eleitoral nos EUA. Ouça:

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1 Agradecemos o debate e as contribuições de Igino Zucchi de Matos, com quem os atores têm discutido temas relevantes para a infraestrutura.

2 Referência é feita ao artigo 129 e seguintes do Substitutivo apresentado pelo Senador Arnaldo Jardim ao PL 7.063/2017. Confira-se: “Art. 129. Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder concedente autorizará a assunção do controle ou a administração temporária da concessionária por seus financiadores e garantidores com quem não mantenha vínculo societário direto, para promover sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços.”

3 Referência é feita ao artigo 97, II, do Substitutivo ao PL 1.292/1995.

4 Disponível em: https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/assuntos/noticias/curtas-infraestrutura/minfra-recebe-processos-com-pedidos-de-relicitacao-dos-aeroportos-de-natal-e-campinas12496

5 Neste ano, o Aeroporto de Viracopos recebeu o Prêmio Aeroportos + Brasil do Ministério da Infraestrutura, a partir de Pesquisa de Satisfação do Passageiro em 2019, que entrevistou, durante todo o ano, 94.549 mil pessoas. Disponível em: https://www.gov.br/pt-br/noticias/transito-e-transportes/2020/03/passageiros-elegem-os-melhores-aeroportos-brasileiros

6 Para mais informações sobre o tema, conferir o artigo “A importância do mercado de seguros no ambiente da infraestrutura” de André Dabus e Isadora Cohen no JOTA. Recomenda-se também ouvir o episódio 42 do Infracast, podcast sobre infraestrutura.


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