Raquel Novais

Diana Piatti Lobo

No dia 9 de maio, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) publicou o resultado da pesquisa de percepção dos usuários (advogados, contribuintes, procuradores) sobre as atividades prestadas pelo órgão. [1].
Conforme divulgado pelo órgão, a pesquisa é uma exigência para a manutenção da certificação ISO 9001, obtida pelo CARF em 2017. Os usuários foram instados a se manifestar, respondendo se concordavam ou se discordavam e em que medida, parcial ou integralmente, sobre cinco afirmações que abordavam tanto questões procedimentais, de acesso à informação, quanto à própria missão do órgão, de resolver com celeridade e imparcialidade os litígios tributários [2].
Os questionamentos mais polêmicos versaram sobre a celeridade e imparcialidade dos julgamentos e serão o objeto deste artigo.
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(i) O CARF assegura o julgamento com a celeridade adequada nos recursos a ele encaminhados?
No quesito celeridade, 55% dos entrevistados se manifestaram positivamente (13% concordando integralmente e 42% concordando parcialmente) sobre a agilidade ou presteza nos julgamentos dos recursos encaminhados ao CARF. Os outros 45% dos usuários discordaram dessa afirmação (24% parcialmente e 21% integralmente).
É inegável que o CARF tem imprimido enormes esforços para proferir julgamentos em prazos razoáveis e garantir, ao menos nessa fase, a celeridade esperada do processo administrativo. Em via de regra, os processos são efetivamente incluídos em pauta até o limite do prazo regimental de 180 dias (art. 50 do Regimento Interno do CARF “RICARF”, com redação dada pela Portaria do Ministério da Fazenda nº 153/2018) e julgados na primeira ou segunda sessão subsequente. Até porque, eventual não inclusão em pauta pode ocasionar, inclusive, a perda do mandato do conselheiro, conforme disposição do Regimento (art. 45 do RICARF).
No que se refere à atividade de análise de admissibilidade de recursos especiais, os avanços são mais do que consideráveis. As informações prestadas pelo CARF dão conta de um estoque de 6.579 recursos especiais aguardando a análise de admissibilidade em outubro de 2015, com um tempo médio que poderia alcançar até 635 dias. Em abril de 2018, o saldo de recursos pendentes de análise foi reduzido para 265[3], com um tempo de análise máximo de 24 dias. E as alterações recentes no Regimento, promovidas pela Portaria MF n. 153, de 17 de abril de 2018, vão no mesmo sentido de melhorar o desempenho do órgão de julgamento, na medida em que reduzem prazos para a prática de atos processuais (a exemplo da redução do prazo para a formalização e publicação de ata de julgamento).
Entretanto, é também fato que situações além do controle do órgão podem tumultuar as projeções para um julgamento mais rápido, sendo que, em tais situações, o CARF ainda não parece ter encontrado uma solução adequada. Apenas a título de exemplo, tem-se que o ano de 2018 começou com a publicação de pautas impossíveis de serem cumpridas (em alguns casos, pautas com a inclusão de mais de 500 recursos), apenas para atender à exigência regimental de inclusão em até seis meses. Essa avalanche nas pautas foi o resultado das reiteradas suspensões de sessões no fim de 2017, pela greve dos auditores fiscais.
Para sanar o problema, algumas Turmas têm realizado sessões extraordinárias e prolongado a semana de julgamento, o que denota o esforço do órgão para manter a razoável duração do processo. Mas enquanto perdurar essa situação, que só deve ser resolvida a médio ou longo prazo (e sempre sujeita à perpetuação em razão de novas greves), permanecem os inconvenientes para todos os usuários. Patronos, contribuinte e também os próprios conselheiros que, por dever e por cautela, devem se preparar para julgamentos que dificilmente ocorrerão, inclusive com os custos do deslocamento para Brasília. E sem a padronização dos procedimentos dos Presidentes das Turmas quanto à retirada de pauta, é impossível antever, com razoável segurança, se o julgamento efetivamente ocorrerá ou se será postergado para o dia seguinte ou para a próxima reunião, no mês subsequente. Essa situação possivelmente multiplica a percepção negativa quanto ao desempenho no quesito celeridade.
Cabe aqui uma reflexão sobre medidas paliativas nesses cenários excepcionais: considerando a impossibilidade de ampliar o número de sessões no mês (essa seria a melhor das soluções, mas teria que ultrapassar uma série de questões administrativas que estão além das ponderações deste artigo, além de exigir alteração do art. 52 do RICARF) não seria o caso de permitir uma extensão no prazo regimental de 180 dias para a inclusão em pauta quando ocorrida interrupção das atividades de julgamento por greve?
Certamente isso não alteraria o fato de que o recurso não seria julgado no prazo esperado (ou seja, na celeridade pretendida), mas ao menos não se perpetuaria a situação, com inconvenientes para todos os usuários, de apenas formalmente indicar em pauta um julgamento que não ocorrerá.
(ii) O CARF assegura um julgamento imparcial aos recursos a ele encaminhados?
Já no quesito imparcialidade, segundo os dados divulgados no site do CARF, 57% dos questionados têm uma percepção favorável (seja concordando total ou parcialmente) sobre o julgamento dos recursos, o que representa matematicamente a maioria. Mas aqui cabe outra forma de analisar os dados. Dos 57%, apenas 22% concordam totalmente com a existência de imparcialidade, sendo que 35% concordam apenas parcialmente (ou seja, não têm uma percepção integralmente positiva). Outros 26,5% discordam parcialmente e 16,5% totalmente dessa afirmação. Em suma, analisando a questão em outra óptica, tem-se que 78% dos usuários têm uma percepção – em maior e menor grau – de que os julgamentos não são totalmente neutros ou isentos.
Da perspectiva dos usuários que são contribuinte e advogados, diversos fatores contribuem para esses índices[4], sendo o voto de qualidade o principal deles. Em órgãos colegiados pares, tais como as turmas de julgamento do CARF, há sempre a hipótese de empate. E como sabido, o critério de desempate previsto no artigo 54 do RICARF é o voto do Presidente da Turma, sempre um conselheiro representante da Fazenda Nacional.
O CARF divulgou recentemente uma nota afirmando que do total de julgamentos proferidos em 2016 e 2017, apenas 5,5% dos casos foram decididos por voto de qualidade em favor da Fazenda Nacional [5]. Coincidentemente ou não, a nota foi divulgada um dia após a publicação de um artigo pelo ex-Secretário da Receita Federal do Brasil, Everardo Maciel, no jornal O Estado de S.Paulo, criticando a adoção do voto de qualidade e opinando sobre a falência do processo tributário [6].
De fato, o percentual de casos julgados pelo voto de qualidade é baixo, haja vista o número total de processos julgados. Ocorre que, em matérias mais polêmicas e com altos valores envolvidos, a decisão por voto de qualidade em favor da Fazenda Nacional é mais frequente. São exemplos as discussões na Câmara Superior de Recursos Fiscais sobre a inclusão de frete, seguro e impostos no cálculo do preço praticado na regulamentação de preço de transferência, a possibilidade de amortização de ágio em operação que teve participação de empresa “veículo”, o limite da trava de 30% na compensação de prejuízo fiscal e base negativa em anos de extinção da pessoa jurídica, a incidência de juros SELIC sobre multa de ofício, etc. Todas essas matérias, que envolvem normalmente vultosos valores, têm sido decididas por voto de qualidade em favor da Fazenda Nacional na instância superior do CARF [7].
É evidente que o Conselheiro não está vinculado a uma interpretação fiscalista apenas por ser representante da Fazenda Nacional, assim como o Conselheiro representante dos contribuintes não está ali para sustentar o cancelamento da cobrança. Presume-se que os julgadores, sejam eles representantes da Fazenda Nacional ou dos contribuintes, analisem os casos que lhe são submetidos com objetividade e coerência, dando-lhe a sua melhor interpretação das leis vigentes, com base em critérios técnicos, sendo o resultado do julgamento apenas uma consequência dessa interpretação.
Mas o processo de interpretação da norma não é nunca um ato isolado, estando influenciado pela formação jurídica e pela experiência profissional do intérprete. Assim, não obstante os esforços individuais para se buscar uma absoluta imparcialidade na interpretação da norma, é natural e inevitável que os conselheiros, quando da análise dos casos, tragam certa dose de subjetividade derivada da sua própria experiência e convicções. Essa, inclusive, foi uma das fragilidades apontadas pela auditoria conjunta entre Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle (MTFC) e o Tribunal de Contas da União (TCU) [8]. E daí a possibilidade de se ter uma tendência quando se estabelece como único critério de desempate a votação de um representante de uma das categorias.
Nesse cenário, são diversas as propostas legislativas para acabar com o voto de qualidade no CARF ou para estabelecer como critério de desempate a prevalência do direito do contribuinte (com base em interpretação do art. 112 do Código Tributário Nacional). O voto de qualidade atribuído ao Presidente da Turma é, inclusive, objeto de questionamento na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.731, de 2017, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
Ainda, há quem sustente que o voto de qualidade deveria ser superado por um colegiado ímpar formado em maioria por representantes da Fazenda Nacional, o que evitaria a votação empatada [9]. A premissa é a de que, estando a Fazenda Nacional impossibilitada de recorrer ao Judiciário em caso de derrota, e sendo esta realidade sempre presente para o contribuinte, a paridade deveria ser superada em favor do Fisco.
Outra medida, de maior impacto, seria a reformulação na estrutura do órgão, afastando-se de uma nomeação de julgadores “classistas” para um provimento único por concurso público, sem vinculação com qualquer origem retirando a estrutura do Ministério da Fazenda - e com garantias próprias aos julgadores. Os julgadores não teriam mais um vínculo com as origens de formação e seriam, uma vez nomeados, Conselheiros do CARF e não conselheiros representantes da Fazenda Nacional ou dos contribuintes.
Todas essas hipóteses merecem ser melhor e mais profundamente avaliadas, principalmente em um contexto em que, tal como constatado pelo questionário do CARF, 78% dos usuários têm uma percepção, ainda que em diferentes níveis de anuência ou discordância, de que os julgamentos não são integralmente neutros ou isentos. Mais do que a manutenção do certificado ISO 9001, é a própria credibilidade do órgão que está em jogo.
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[1] Disponível em: &lt;<a href="http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2018/carf-publica-resultado-de-pesquisa-com-a-percepcao-de-usuarios-sobre-servicos-prestados-pelo-orgao">http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2018/carf-publica-resultado-de-pesquisa-com-a-percepcao-de-usuarios-sobre-servicos-prestados-pelo-orgao</a>&gt;. Acesso em: 10 mai. 2018.
[2] Primeira afirmação: o CARF assegura um julgamento com a celeridade adequada nos recursos a ele encaminhados.
Segunda afirmação: o CARF assegura um julgamento imparcial aos recursos a ele encaminhados.
Terceira afirmação: os procedimentos administrativos requeridos para o encaminhamento de recursos junto ao CARF são fáceis de serem cumpridos.
Quarta afirmação: o CARF assegura aos requerentes as informações necessárias para o acompanhamento dos recursos, ao longo do julgamento.
Quinta afirmação: o CARF coloca à disposição dos interessados as informações necessárias sobre os resultados dos julgamentos, o que auxilia na compreensão da jurisprudência sobre os litígios fiscais.
[3] Disponível em: &lt;<a href="http://idg.carf.fazenda.gov.br/dados-abertos/relatorios-gerenciais/dados-abertos.pdf">http://idg.carf.fazenda.gov.br/dados-abertos/relatorios-gerenciais/dados-abertos.pdf</a>&gt;. Acesso em: 14 mai. 2018.
[4] Em 2016, o grupo de pesquisadores de Direito da FGV SP da linha de pesquisa sobre Processo Administrativo Federal divulgou um diagnóstico com os principais problemas do contencioso administrativo fiscal, entre os quais, a potencial geração de conflitos de interesses para conselheiros, em função do modelo de paridade e a aparente polarização dos conselheiros conforme suas representações. Artigo Diagnóstico do Processo Administrativo Federal. Disponível em: <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/diagnostico-processo-administrativo-fiscal-federal-22082016">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/diagnostico-processo-administrativo-fiscal-federal-22082016</a>.
[5] Disponível em: <a href="http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2018/nota-de-esclarecimento-sobre-questionamentos-judiciais-ao-voto-de-qualidade">http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2018/nota-de-esclarecimento-sobre-questionamentos-judiciais-ao-voto-de-qualidade</a>. Acesso em 14 de maio de 2018.
[6] Disponível em: <a href="http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,a-falencia-do-processo-tributario,70002255027">http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,a-falencia-do-processo-tributario,70002255027</a>. Acesso em 14 de maio de 2018.
[7] Conforme dados do Relatório de Decisões do CARF, divulgado em junho de 2017, referente ao ano-calendário de 2016 (os dados de 2017 ainda não foram disponibilizados). Disponível em: &lt;<a href="http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2017/relatorio-julgamento-2016-v3.pdf">http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2017/relatorio-julgamento-2016-v3.pdf</a>&gt;. Acesso em: 14 de mai. 2018.
[8] Disponível em: &lt;<a href="http://www.cgu.gov.br/noticias/2016/06/auditoria-conjunta-entre-cgu-e-tcu-aponta-fragilidades-na-estrutura-do-carf">http://www.cgu.gov.br/noticias/2016/06/auditoria-conjunta-entre-cgu-e-tcu-aponta-fragilidades-na-estrutura-do-carf</a>&gt;. Acesso em: 14 de maio de 2018. A auditoria teve como referência os dados de 2009 a 2015, período antes da suspensão das atividades pela Operação Zelotes, o que denota que essa não é uma questão momentânea do órgão.
[9] Disponível em: &lt;<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/pelo-fim-da-composicao-paritaria-no-carf-11042018">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/pelo-fim-da-composicao-paritaria-no-carf-11042018</a>&gt;. Acesso em: 14 mai. 2018.

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JOTA

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