Weder de Oliveira

Em dezembro de 2019, o presidente da República vetou integramente o Projeto de Lei do Senado, nº 55/1996 (nº 3.055/1997, na Câmara dos Deputados).  Este mês, o Congresso Nacional rejeitou o veto.
Em sua redação final, o projeto altera a Lei nº 8.742, de 1993, “a fim de modificar os requisitos para concessão de benefício de prestação continuada às pessoas com deficiência e aos idosos carentes e estender o direito aos portadores de doença crônica grave”.
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<li>+JOTA: <a href="https://www.jota.info/tributos-e-empresas/mercado/tcu-liminar-ampliacao-bpc-18032020">Temporariamente, TCU suspende liminar que impedia cumprimento de ampliação do BPC</a></li>
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Nos termos do art. 20 daquela lei, “o benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem tê-la provida por sua família”, sendo considerada “incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior ao 1/4 (um quarto) do salário-mínimo”. O projeto eleva o limite de renda para 1/2 (meio) salário-mínimo.
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Matéria publicada pela Agência Senado<a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a> reporta visões parlamentares opostas sobre o veto. De um lado, defende-se a rejeição do veto: “se a gente melhorar a vida dessas pessoas, é a nossa vida que vai dar um salto de qualidade junto. É tirar uma doença e uma miséria do Brasil. A gente estaria aquecendo a economia e dando oportunidade para as famílias. Não posso acreditar que o governo vai perder a oportunidade de acelerar a vida dessas pessoas”. De outro, a manutenção: “O projeto inviabiliza outras ações previstas no orçamento: o BPC é o dobro do Bolsa Família. É o maior programa de transferência da renda que tem hoje. Aumentar seu limite significa sair de R$ 60 bilhões para R$ 120 bilhões. Isso inviabiliza todo o Orçamento, inviabiliza inclusive qualquer medida de orçamento impositivo. Termina tudo, evapora tudo”. O líder do governo no Senado estima que o “impacto em 2021, será da ordem de R$ 20,1 bilhões”<a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a>.
Como sempre, o dilema entre os direitos e os custos dos direitos.
O veto, no entanto, não se ateve a esses aspectos, mas a questões de constitucionalidade e legalidade: legalidade de leis. É esse o foco do artigo.
Segundo as razões do veto: “A propositura legislativa, ao elevar o limite de renda familiar per capita para fins de concessão do benefício de prestação continuada – BPC, de 1/4 de salário mínimo para meio salário mínimo, cria despesas obrigatórias ao Poder Executivo, sem que se tenha indicado a respectiva fonte de custeio, ausentes ainda os demonstrativos dos respectivos impactos orçamentários e financeiros, violando assim as regras do art. 113 do ADCT, bem como do arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal e ainda do art. 114 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019 (Lei 13.707, de 2018).”<a href="#_edn3" name="_ednref3">[iii]</a>
O artigo 114 da LDO estabelece que as proposições legislativas que importem ou autorizem aumento de despesa da União deverão estar acompanhadas de estimativas desses efeitos, detalhando a memória de cálculo respectiva e a correspondente compensação, para efeito de compatibilidade com as disposições constitucionais e legais que regem a matéria.
O artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal requer que “a criação, expansão ou aperfeiçoamento do de ação governamental que acarrete aumento de despesa” seja acompanhada de “estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes”. Exigência no mesmo sentido foi elevada ao texto constitucional, art. 113 do ADCT: “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro”.
O artigo 17 da LRF<a href="#_edn4" name="_ednref4">[iv]</a> impõe condições para a criação ou aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado: estimativa do impacto orçamentário-financeiro, demonstração da origem dos recursos para o custeio do aumento de despesa, demonstração de que a meta de resultado fiscal não será afetada, compensação dos efeitos financeiros pelo aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.
O projeto de lei aumenta e cria despesa obrigatória, ao ampliar o número de pessoas habilitadas a receber o BPC. Sujeita-se, portanto, ao exame de compatibilidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementar, e com a lei de diretrizes orçamentárias, lei ordinária, ambas leis reforçadas.
A discussão tradicional sobre conflito entre lei ordinária e lei complementar se dá em torno da tese da inconstitucionalidade por invasão de competência. Pouco se debate sobre a legalidade de uma lei em face de outra. Para parte da doutrina, talvez a maior parte, essa tese seria contraditória e insustentável, pois uma lei pode ser inconstitucional, mas não ilegal. Não é bem assim<a href="#_edn5" name="_ednref5">[v]</a>.
Casos como o do BPC não se resolvem pelo critério da competência, porque disso não se trata. O ponto é examinar se a lei não conflita com outras leis, com as quais deva ser compatível, e não se invadiu a competência reservada a outra.
Segundo Blanco de Morais, “as leis reforçadas pontificam num momento em que os ordenamentos unitários complexos são confrontados com uma irrupção poliédrica de actos legislativos, diferenciados entre si, na forma, na hierarquia, na força e na função, e cujas colisões recíprocas não são isentas de problematicidade quanto à correspondente solução jurídica, à luz dos princípios dogmáticos clássicos da estruturação normativa”.<a href="#_edn6" name="_ednref6">[vi]</a>
O autor português desenvolve a tese da proeminência funcional como explicação do fenômeno do reforço legislativo e vale-se do conceito de operatividade do ato legislativo: “o conjunto de efeitos manifestados pela norma legal nas suas relações de tensão [de coexistência e prevalência] com os restantes actos normativos, seja da mesma natureza, seja de natureza distinta”.
O operatividade do ato legislativo manifesta-se em duas dimensões: vertical e horizontal. A vertical diz com a estrutura gradualística do ordenamento. A horizontal refere-se às relações recíprocas entre leis ordinárias, atos normativos que revestem “a mesma natureza (a natureza legal), sendo equiordenados, na sua generalidade, num idêntico escalão hierárquico, numa mecânica bem mais complexa do que a que subjaz a dimensão vertical”. Nessa dimensão, “a qualidade normativa que assinala o regime próprio do acto já não se reporta necessariamente à hierarquia, mas assenta em outros princípios estruturantes das relações entre normas do ordenamento jurídico”, entre eles, o princípio da função diretiva, correspondente à “faculdade de certas leis criarem disciplinas jurídicas uniformes destinadas a condicionar o conteúdo material de uma multiplicidade de outras leis”.
A teoria das leis reforçadas, brevemente exposta,<a href="#_edn7" name="_ednref7">[vii]</a> fundamenta a aferição de compatibilidade entre leis / demais atos normativos com a Lei de Responsabilidade Fiscal e a lei de diretrizes orçamentárias, ambas leis de caráter reforçado, com proeminência funcional sobre outras.
O problema que está posto é como operar, no ordenamento constitucional brasileiro, a fiscalização in abstrato da compatibilidade de leis comuns em face das leis de caráter reforçado, a exemplo: das leis federais, estaduais e municipais em face das leis nacionais de normas gerais <a href="#_edn8" name="_ednref8">[viii]</a>; das leis de aumento de despesa com pessoal e de alteração na legislação tributária em face da lei de diretrizes orçamentárias; das leis orçamentárias stricto sensu e de um amplo leque de leis ordinárias, como uma lei tal como a que altera o BPC, com as leis complementares de finanças públicas, caso da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na terra de J.J. Gomes Canotilho, Jorge Miranda e Blanco de Morais, a questão foi resolvida na Constituição, no artigo 281º, sobre a “fiscalização abstrata da constitucionalidade e da legalidade”, que preceitua: “I - O Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral: b) a ilegalidade de quaisquer normas constantes de ato legislativo com fundamento em violação de lei com valor reforçado”.
No Brasil, o problema é da mais alta relevância, pois sua resolução é determinante para a eficácia das leis de finanças públicas - como a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei do Regime de Recuperação Fiscal, a lei complementar que estabelece o Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal - e das leis de enquadramento orçamentário, ainda por vir. A reiterada aprovação de leis, em toda a Federação, que infringem a LRF é consequência, também, das dificuldades processuais de enforcement judicial.
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<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/03/11/congresso-derruba-veto-ao-aumento-da-renda-familiar-para-acesso-ao-bpc">https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/03/11/congresso-derruba-veto-ao-aumento-da-renda-familiar-para-acesso-ao-bpc</a>
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[ii]</a> <a href="https://www.camara.leg.br/noticias/644855-congresso-derruba-veto-a-projeto-que-amplia-acesso-ao-bpc">https://www.camara.leg.br/noticias/644855-congresso-derruba-veto-a-projeto-que-amplia-acesso-ao-bpc</a>
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[iii]</a> <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/Msg/VET/VET-715.htm">http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/Msg/VET/VET-715.htm</a>
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[iv]</a> Sobre a aplicação dos artigos 16 e 17 da LRF, vide OLIVEIRA, Weder. Curso de Responsabilidade Fiscal: Direito, Orçamento e Finanças Públicas. Editora Fórum, 2017, p. 1017 a 1049, e 936 a 1016, respectivamente.
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[v]</a> No julgamento de questão de ordem no RE nº 117.809-4/PR, a discussão sobre se a incompatibilidade entre lei local e lei federal configura ilegalidade ou inconstitucionalidade por invasão de competência foi debatida no Supremo Tribunal Federal, sendo a ementa do acórdão vazada nos seguintes termos: “nem sempre a discussão de validade de lei ou ato de governo local em face de lei federal se resolve numa questão constitucional de invasão de competência, podendo reduzir-se a interpretação da lei federal e da lei ou ato local para saber de sua recíproca compatibilidade”. O voto do relator expôs a tese da ilegalidade: “22. Do mesmo modo, é de reputar de ilegalidade e não de inconstitucionalidade o vício da lei estadual incompatível com a lei federal à qual deva observância, segundo a Constituição”.
<a href="#_ednref6" name="_edn6">[vi]</a> MORAIS, Carlos Blanco de. As leis reforçadas: as leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos. Coimbra Editora, 1998, p. 21.
<a href="#_ednref7" name="_edn7">[vii]</a> Discussão mais ampla da doutrina portuguesa das leis reforçadas pode ser encontrada em OLIVEIRA, Weder. Lei de Diretrizes Orçamentárias: gênese, funcionalidade e constitucionalidade. Editora Fórum, 2017, Capítulo 8 – A teoria das leis reforçadas e as leis orçamentárias, p. 293 a 374.
<a href="#_ednref8" name="_edn8">[viii]</a> Vide OLIVEIRA, Weder. Curso de Responsabilidade Fiscal, Capítulo 17 Leis locais e Lei de Responsabilidade Fiscal – O problema do condomínio legislativo.

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JOTA

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Caso BPC e a legalidade das leis

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