Pricilla Maria Santana

A reforma da tributação sobre o consumo, aprovada pela Emenda Constitucional <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm">nº 132/2023</a>, introduziu mudanças profundas no sistema tributário brasileiro que vão além da substituição de tributos.
Entre as inovações previstas, o cashback tributário merece destaque: trata-se de mecanismo pelo qual famílias de baixa renda recebem de volta parcela de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ibs">IBS</a> e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CBS">CBS</a> incidentes sobre o consumo, com o objetivo de corrigir a regressividade histórica da tributação indireta. Sua execução em escala nacional exige, contudo, planejamento, coordenação federativa e infraestrutura técnica ainda em construção no país.
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A regressividade dos tributos indiretos é problema amplamente reconhecido, pois incidem sobre bens e serviços independentemente da renda de quem compra. Logo, as famílias mais pobres, que destinam proporção maior de sua renda a necessidades básicas, suportam carga fiscal proporcionalmente mais elevada.
O cashback surge como resposta a essa distorção: em vez de isenções setoriais ou alíquotas diferenciadas, preserva-se a tributação uniforme e corrige-se o efeito distributivo adverso diretamente sobre as famílias mais vulneráveis. Essa opção é mais eficiente do que dispersar benefícios fiscais ao longo da cadeia produtiva, cujos frutos raramente chegam integralmente ao consumidor final.
Para que esse modelo funcione, no entanto, é necessário que a base de incidência dos tributos se mantenha a mais ampla possível. A reforma já foi aprovada com conjunto significativo de desonerações setoriais, resultado das negociações que acompanham qualquer processo legislativo dessa magnitude.
Esse cenário torna a contenção de novas exceções condição básica para que o cashback preserve sua efetividade redistributiva, pois cada regime diferenciado adicional reduz o montante sobre o qual o mecanismo poderá operar. Quando bens e serviços são amplamente desonerados, o alívio fiscal se distribui indistintamente por todas as faixas de renda, inclusive as mais altas, ao mesmo tempo em que a arrecadação efetiva, base material do cashback, se estreita. O resultado é maior complexidade com menor eficiência distributiva.
Nesse sentido, as revisões quinquenais previstas no art. 475 da Lei Complementar <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm">nº 214/2025</a> representam oportunidade de correção de rumo. Essas avaliações deveriam ser orientadas, na medida do possível, pela redução gradual das exceções acumuladas, fortalecendo a base sobre a qual a política redistributiva do cashback se sustenta.
A estrutura federativa brasileira acrescenta outra camada de dificuldade à implementação do cashback em escala nacional. Os entes subnacionais com maior contingente de famílias elegíveis ao benefício são, em geral, os que dispõem de menor capacidade arrecadatória per capita. Onde há mais pobreza e, portanto, maior volume de devolução, a pressão sobre as receitas tende a ser proporcionalmente mais intensa, agravando a tensão entre o alcance social do programa e a sustentabilidade fiscal dos entes que o executam.
A Lei Complementar nº 214/2025 contém salvaguardas relevantes para esse cenário. O art. 121 prevê que o cashback será deduzido da arrecadação mediante anulação da respectiva receita, e o art. 475 estabelece revisões quinquenais que permitem reavaliações periódicas do modelo.
Contudo, persistem limites à autonomia subnacional para recompor bases e calibrar alíquotas, inclusive diante do teto global recomendado do IVA constante no art. 475, §11. Sem mecanismos adicionais de compensação e coordenação de critérios, o cashback corre o risco de aprofundar desigualdades regionais em vez de mitigá-las.
O terceiro eixo de desafios é operacional. A efetividade do cashback depende de cadeia extensa de condições técnicas: identificação correta dos beneficiários, vinculação entre o consumo tributado e a devolução devida, integridade e atualização contínua das bases cadastrais, e interoperabilidade entre os sistemas administrativos das diferentes esferas de governo, bem como entre estes e as concessionárias de serviço público, dado que parte das devoluções se dará por meio de crédito em fatura. 
Em ambiente marcado por elevada informalidade econômica, parcela significativa do consumo das famílias de baixa renda não é registrada de forma rastreável, o que reduz o alcance do benefício exatamente sobre o público que se pretende alcançar. A isso se somam os riscos de fraude cadastral, uso indevido de identificadores e manipulação de informações, que exigem mecanismos permanentes de cruzamento de dados, trilhas de auditoria e monitoramento contínuo.
É nesse ponto que a experiência do Rio Grande do Sul se torna referência para o debate nacional. O programa Devolve <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/icms">ICMS</a>, implementado em 2021, demonstrou que o cashback é tecnicamente viável quando estruturado sobre critérios objetivos e infraestrutura cadastral adequada.
O modelo gaúcho adotou o Cadastro Único como critério central de elegibilidade, vinculando o benefício à inclusão do CPF nos documentos fiscais. Não por acaso, a reforma nacional seguiu o mesmo caminho, o que confere à experiência gaúcha caráter de antecipação prática do modelo que agora se busca implementar em escala federal.
Os resultados acumulados ilustram o potencial do mecanismo. Entre 2021 e outubro de 2025, o programa devolveu R$ 1,054 bilhão para mais de um milhão de famílias gaúchas. Para os beneficiários com renda de até um salário-mínimo, que representam 95% do público atendido, o valor recebido pode ser até quinze vezes superior ao ICMS pago sobre itens da cesta básica. 
No plano agregado, os dados indicam redução da carga tributária efetiva sobre as famílias de menor renda, contribuindo para mitigar a regressividade do imposto: incremento médio de R$ 32,47 no consumo mensal dos beneficiários e devolução de até 16,5% da renda às famílias com rendimento inferior a um salário-mínimo. Além de efeitos positivos sobre a progressividade, também teve papel importante para a educação fiscal, com aumento de 0,43 documento fiscal emitido por CPF a cada mês, indicando maior formalização das transações.
Mais do que dados que comprovam a efetividade da política pública de combate à regressividade fiscal, esse resultado revela lição institucional que o governo federal deveria aproveitar. O Rio Grande do Sul desenvolveu, ao longo de quatro anos, arquitetura operacional que integra dados fiscais, cadastros sociais e plataformas de pagamento com grau elevado de confiabilidade.
O Devolve ICMS mostrou que o cashback pode ser, ao mesmo tempo, instrumento de redistribuição de renda e vetor de formalização da economia, ao induzir comportamento cooperativo dos consumidores e ampliar a documentação das transações.
Trata-se, portanto, de mecanismo que opera em múltiplas frentes e cujo valor extrapola a dimensão compensatória. Para que essa vocação se realize em escala nacional, no entanto, o modelo gaúcho deve ser estudado, dialogado e, onde for o caso, incorporado às diretrizes que a regulamentação complementar ainda precisa estabelecer.
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O cashback tributário possui potencial de contribuir para um sistema tributário mais justo no Brasil. Para que isso ocorra, sua implementação deve ser tratada como componente central da reforma, o que requer coerência regulatória para preservar a base de incidência, sustentabilidade fiscal para assegurar previsibilidade orçamentária, coordenação federativa para harmonizar critérios entre os entes subnacionais e investimento contínuo em tecnologia e governança de dados.
A experiência do Rio Grande do Sul já serviu de inspiração legislativa e, agora, deve assumir papel de referência para a implementação operacional do modelo em âmbito nacional.

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JOTA

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