Opinião & Análise

Análise

Carreiras de Estado e quarentena – uma breve reflexão

É hora de debater mais demoradamente acerca do tema da quarentena no âmbito da Administração Pública Federal

Foto: Leonardo Arruda/Ascom AGU

Conforme notícia veiculada neste JOTA, em 12 de abril de 20191, “a Comissão de Ética Pública da Presidência da República vai apurar se há conflito em eventual indicação da ex-ministra da Advocacia-Geral da União Grace Mendonça para uma vaga de ministra do Tribunal Superior Eleitoral”.

Ainda segundo a reportagem, “a dúvida que pesa sobre a viabilidade de Grace é porque a ex-ministra está até junho na chamada quarentena que foi aplicada pela Comissão de Ética após sua saída do governo”.

Sem prejuízo da solução que se venha a encontrar para o caso concreto, é certo que o tema desafia outras reflexões, atinentes à relação entre integrantes de Carreiras de Estado da Administração Pública Federal e a chamada quarentena. E em especial com relação ao Advogado-Geral da União.

Preliminarmente, é imprescindível salientar a impropriedade de se enquadrar como Ministro o Advogado-Geral da União.

É inconstitucional a Lei n. 10.683, de 2003, na parte em que coloca o advogado-geral da União como integrante da Presidência da República e atribui a ele a condição de ministro de Estado. Ora, o advogado-geral não pode integrar a Presidência da República, muito menos ostentar a qualidade de ministro de Estado, simplesmente porque se trata de autoridade expressamente prevista pela Constituição da República como chefe máximo da AGU, função essencial à Justiça, com requisitos e sistemática próprios e que não se confundem com a sistemática aplicável aos ministérios.

Um ministério pode ser criado ou extinto por lei ordinária ou mesmo medida provisória, o que por óbvio não se aplica à AGU, que, repita-se, está expressamente prevista na Constituição, artigo 131, em capítulo separado dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, tendo sua organização e seu funcionamento regidos necessariamente por lei complementar. A Lei Maior exige do Advogado-Geral da União o mínimo de 35 anos, notável saber jurídico e reputação ilibada, requisitos esses que não se aplicam aos ministros de Estado, para os quais bastam a idade de 21 anos e o exercício dos direitos políticos.

É sabido que esse status de Ministro foi conferido ao Advogado-Geral para garantia do chamado foro por prerrogativa de função.

Isso está claro na redação da Medida Provisória 726, de 2016, posteriormente convertida na Lei n. 13.341, do mesmo ano. Essa Lei conferiu nova redação exatamente ao art. 25 da Lei n. 10.683, de 2003, que enquadra o Advogado-Geral da União como Ministro “até que seja aprovada emenda constitucional para incluí-lo no rol das alíneas c e d do inciso I do caput do art. 102 da Constituição Federal”2.

Ou seja, o Advogado-Geral da União é Ministro de Estado até que passe a ter assegurado para si, pela Constituição, o foro por prerrogativa de função que já está resguardado às demais autoridades previstas no dispositivo constitucional referido.

Essa mesma redação já constante da Lei n. 10.683 desde 2016 foi mantida pelo artigo 20 da Medida Provisória 870, de 2019, que estabelece a organização básica e a estrutura da Presidência da República e dos Ministérios no Governo atual3. É certamente questionável a redação de uma Lei ordinária ou Medida Provisória que condiciona um comando legal ordinário à aprovação futura de uma Emenda Constitucional. No entanto, para os fins do tema tratado neste artigo, o fato é que a redação evidencia plena compreensão do Governo acerca do real posicionamento da AGU no cenário institucional brasileiro, buscando-se tão-somente a garantia de paridade de tratamento para o Advogado-Geral da União ante a omissão constitucional a seu respeito.

É essa compreensão do Governo acerca do posicionamento institucional da AGU que também motiva a nomeação de Advogado-Geral entre os integrantes das carreiras que compõem a Instituição. Essa foi uma premissa que moveu já três Presidentes da República, com a nomeação do procurador da fazenda nacional Luiz Inácio Adams (2009-2016), da advogada da União Grace Mendonça (2016-2018) e o atual Advogado-Geral, o também advogado da União André Mendonça (2019-)4. Diga-se que a Constituição Federal, por seu artigo 131, permite a nomeação de pessoa estranha aos cargos da AGU para o posto de Advogado-Geral, por isso a nomeação entre integrantes das carreiras é uma opção louvável tomada pelos Governos que a fizeram.

A nomeação de um Advogado-Geral da União integrante das carreiras da AGU tem o elevado escopo de resguardar a atuação técnica da Instituição, bem como a observância estrita dos critérios para se integrar a carreira.

Busca-se com isso afastar nomeações meramente políticas, prestigiando-se os quadros técnicos e de carreira.

Esse é o discurso oficial também de alguns dos Advogados-Gerais de carreira nomeados, como evidenciam algumas matérias disponíveis na rede mundial de computadores5. O fato de ser membro da carreira é sempre exaltado como demonstrativo de qualificação técnica e de independência, além de ligação com os quadros e desafios da Instituição.

Ocorre que o tema da quarentena acaba por colocar em xeque toda a questão, representando ainda um potencial desprestígio às carreiras de Estado.

Além disso, é impossível não perceber um elevado grau de hipocrisia no trato da questão. Assim, tendo em conta a máxima trazida por François La Rochefoucauld, no sentido de que a hipocrisia é uma homenagem que o vício presta à virtude, faz-se necessária e oportuna uma análise mais direta do tema nesta quadra da História do País.

A quarentena está explicada no sítio eletrônico oficial da Comissão de Ética Pública da Presidência da República. Em seus termos,

“Os detentores dos mais elevados cargos da administração pública muitas vezes têm acesso a informação privilegiada, assim entendida “a que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de decisão no âmbito do Poder Executivo Federal que tenha repercussão econômica ou financeira e que não seja de amplo conhecimento público”.

Para evitar o uso de informações privilegiadas em benefício de interesses privados e em detrimento da Administração Pública, a lei impede que essas altas autoridades exerçam determinadas atividades privadas no período de 6 (seis) meses após deixarem seus cargos públicos. Esse período é conhecido como “quarentena”.

Como contrapartida ao impedimento temporário ao exercício de atividade privada, a lei estabelece que durante esse período de 6 (seis) meses a autoridade permanecerá recebendo a remuneração a que fazia jus durante o exercício do cargo. Essa é a denominada “remuneração compensatória”6.

Percebe-se, a toda evidência, que a previsão legal é voltada a agentes do mercado que se integrem temporariamente à Administração Pública para exercer cargos públicos, obviamente cargos em comissão, de livre nomeação e que independem de se integrar os quadros efetivos do serviço público.

Assim, esses agentes precisarão retornar ao mercado ao fim de suas missões públicas, e é daí que ressai o resguardo de um tempo de distanciamento, chamado de quarentena, que exige a remuneração compensatória, consistente na manutenção do salário do cargo público por seis meses.

Ocorre que esse não é o caso de um integrante de carreira de Estado que venha a ocupar um dos postos abrangidos pela quarentena. Ou seja, não é o caso de um membro da AGU que ocupe o posto de Advogado-Geral da União.

O membro da AGU ocupa cargo efetivo, com subsídios regularmente fixados em Lei, e não deixa de ocupar esse cargo ao assumir o posto de Advogado-Geral.

Assim, é absolutamente natural que ao deixar o cargo retorne às suas atribuições normais, exatamente como ocorre com todos os demais postos comissionados que há na AGU, inclusive os vários cargos de Natureza Especial7.

A explicação constante do sítio eletrônico da Comissão de Ética da Presidência diz expressamente ocupantes de cargo de Natureza Especial e do grupo de Direção e Assessoramento Superiores dos níveis 6 e 5, ou equivalentes, estão também potencialmente sujeitos à quarentena. Todavia, nunca houve discussão acerca do tema no âmbito da AGU, e todos os membros que já ocuparam esses postos voltaram posteriormente às suas funções.

É claro que se poderia afirmar que a quarentena somente se aplica àqueles membros de Carreiras de Estado que queiram deixar a carreira, por exoneração voluntária, após a ocupação de posto sujeito à quarentena. Ou seja, aqueles que permaneçam na carreira retornam às suas atribuições normalmente. É aí que tem lugar a discussão da hipocrisia que é inevitável enxergar no tema.

Alguém que ocupa um cargo efetivo em Carreira de Estado da Administração Pública tem seus subsídios pelo exercício do cargo, e não há qualquer impedimento para o exercício do cargo efetivo após a ocupação de posto comissionado, em especial de altos postos comissionados. Ao revés, é exatamente o fruto dessa troca, desse revezamento em postos de gestão por membros das Carreiras, que trará os frutos naturais da alternância, sempre visando ao aprimoramento da Administração Pública a partir de seus quadros efetivos.

Não é demais relembrar que não há segredo no destino de muitos que deixam as carreiras de Estado após a ocupação de postos altos8, o que confirma o viés de hipocrisia presente na quarentena na forma atual.

Outrossim, não há quarentena prevista para, por exemplo, membros das carreiras do Ministério Público e do Judiciário que deixem suas funções por exoneração e sigam para o mercado, havendo inclusive casos recentes de indícios de cooptação9.

É razoável concluir que a aplicação da quarentena, e da remuneração compensatória, a um membro de Carreira de Estado que pretenda deixar a carreira após a ocupação de um alto posto de gestão é um autêntico estímulo à cooptação pelo mercado. Afinal, esse membro disporá de um tempo deveras longo de remuneração sem trabalho para preparar sua nova atuação profissional, agora no mercado, enquanto um membro da mesma carreira que opte por permanecer nela retorna normalmente às suas atribuições.

Dessa feita, é hora de se refletir mais demoradamente acerca do tema da quarentena no âmbito da Administração Pública Federal, refletindo-se se de fato existe, no caso, virtude efetiva que justifique pagar o preço da hipocrisia.

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2 Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I – processar e julgar, originariamente:

(…)

c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;     (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999)

d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal;

3 Art. 20.  São Ministros de Estado:

I – os titulares dos Ministérios;

II – o Chefe da Casa Civil da Presidência da República;

III – o Chefe da Secretaria de Governo da Presidência da República;

IV – o Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República;

V – o Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República;

VI – o Advogado-Geral da União, até que seja aprovada emenda constitucional para incluí-lo no rol das alíneas “c” e “d” do inciso I do caput do art. 102 da Constituição; e

VII – o Presidente do Banco Central do Brasil, até que seja aprovada a autonomia da entidade.

4 A Instituição AGU é formada por quatro carreiras, quais sejam as de procurador da Fazenda Nacional, advogado da União, procurador federal e procurador do Banco Central do Brasil, devendo-se registrar que há corrente relevante de seus integrantes que pede a unificação de todas essas carreiras em uma, para racionalização da Instituição e maior efetividade dos serviços prestados. A autora deste artigo filia-se a essa corrente. Para maiores informações, remete-se o leitor a estudo da Fundação Getúlio Vargas feito a pedido da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais, disponível em http://anafenacional.org.br/anafe-apresenta-estudo-inedito-da-fgv-sobre-unificacao-das-carreiras-da-agu/.

6 Disponível em http://etica.planalto.gov.br/informacoes-de-interesse-de-altas-autoridades/quarentena-1

7 São postos de Natureza Especial os postos de Secretário-Geral de Consultoria (que é o Vice-Advogado-Geral da União), Secretário-Geral de Contencioso, Consultor-Geral da União, Corregedor-Geral da AGU, Procurador-Geral da União, Procurador-Geral da Fazenda Nacional e Procurador-Geral Federal.


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