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Luiz Felipe Monteiro Seixas

Flavio Saab

O debate sobre a cooperação entre o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cade">Cade</a>) e as agências reguladoras federais tem ganhado novo fôlego no cenário jurídico e econômico brasileiro. O tema, que há tempos figura entre os principais desafios da política regulatória, voltou à pauta com a publicação de dois estudos complementares publicados recentemente. Ambos analisam o funcionamento (teórico e empírico) dos mecanismos de articulação entre o Cade e os reguladores setoriais, especialmente após a edição da Lei nº 13.848/2019 (“Lei Geral das Agências Reguladoras”).
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O primeiro artigo, <a href="https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/90310">Friends or Foes? Coordenação regulatória no âmbito do Cade e das agências reguladoras federais</a>, examina a relação entre a defesa da concorrência e a regulação setorial sob uma perspectiva teórica e crítica. Nesse aspecto, é discutida a existência de sobreposições de competência, tensões institucionais e zonas de indefinição que afetam a efetividade da governança regulatória.
O segundo estudo, <a href="https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/91344">Cooperação regulatória entre as autoridades antitrustes e agências reguladoras: análise empírica e institucional do Cade</a>, adota abordagem empírica inédita, baseada em entrevistas com servidores e ex-servidores do Cade e na análise de documentos e Acordos de Cooperação Técnica (ACTs) firmados entre o Cade e as agências. Os resultados revelam que, embora os instrumentos de cooperação existam e sejam formalmente previstos, sua aplicação concreta ainda é fragmentada, dependente de fatores pessoais e de iniciativas isoladas, em vez de resultar de uma política pública estruturada.
Os estudos mostram que à época havia oito ACTs celebrados entre o Cade e agências como <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anatel">Anatel</a>,<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ans"> ANS</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anp">ANP,</a> <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anvisa">Anvisa</a> e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antaq">Antaq</a>. Tais acordos têm como objetivo disciplinar a troca de informações, a realização de estudos conjuntos, o intercâmbio de servidores e o desenvolvimento de atividades de fiscalização e regulação cooperadas. São instrumentos juridicamente relevantes, previstos no Decreto nº 11.531/2023, que buscam padronizar e simplificar a celebração de parcerias interinstitucionais no âmbito da administração pública federal.
Na prática, contudo, o impacto desses instrumentos ainda é limitado. De acordo com os dados levantados pelos autores, a maioria dos ACTs carece de planos de trabalho detalhados, indicadores de desempenho ou mecanismos de monitoramento. Muitos dependem exclusivamente da iniciativa das equipes técnicas para gerar resultados. Em outras palavras, o potencial normativo da cooperação não tem se convertido em rotinas administrativas e fluxos institucionais consolidados.
A pesquisa também evidencia que a cooperação regulatória no Brasil opera em dois níveis distintos: o formal, associado aos atos oficiais, pareceres, ofícios e acordos; e o informal, sustentado por contatos diretos, trocas de mensagens, reuniões e relações pessoais entre servidores. Embora o primeiro tenha respaldo jurídico, é o segundo que frequentemente viabiliza as interações mais eficazes. Servidores e ex-servidores do Cade relataram que a confiança e o relacionamento interpessoal entre técnicos têm sido mais determinantes para o êxito da cooperação do que as normas ou estruturas burocráticas.
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Esse quadro reflete uma fragilidade institucional de fundo. Mesmo após a promulgação da Lei Geral das Agências Reguladoras, que dedicou um capítulo inteiro (arts. 25 a 30) à interação com os órgãos de defesa da concorrência, ainda não há um sistema integrado de cooperação e governança regulatória no país. As bases de dados permanecem dispersas, os fluxos de informação são lentos e a comunicação entre instituições depende de arranjos ad hoc.
A comparação internacional é reveladora. Relatórios da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) indicam que países como Reino Unido, França e Austrália avançaram na criação de comitês permanentes de coordenação, pontos focais compartilhados e protocolos obrigatórios de consulta entre reguladores e autoridades de concorrência. Esses mecanismos reduzem custos administrativos, evitam decisões contraditórias e fortalecem a coerência da política regulatória.
No Brasil, entretanto, a coordenação interagências ainda se move por impulsos episódicos. A cada novo conflito de competência – como os que envolveram o Cade e a Antaq, a ANP ou a Anatel – ressurge o debate sobre a necessidade de aperfeiçoar o diálogo entre os órgãos. Mas as respostas costumam ser pontuais, sem continuidade institucional. O resultado é um cenário de avanços formais e dificuldades operacionais.
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Os estudos publicados mostram também que a criação de ACTs tem efeitos positivos de médio prazo. Ao estabelecer regras claras para o intercâmbio de informações, os acordos ajudam a reduzir a insegurança jurídica e a dar previsibilidade às relações entre reguladores. Além disso, permitem a manutenção de vínculos institucionais mesmo após trocas de dirigentes ou mudanças de governo, funcionando como “pontes de memória” administrativa.
Ainda assim, persistem barreiras importantes. A falta de padronização, a ausência de metas mensuráveis e a limitação orçamentária das agências são obstáculos à efetividade dos instrumentos. A isso se soma a tendência natural das burocracias de preservar seus espaços de poder – um fenômeno bem descrito na literatura sobre governança regulatória. Em muitos casos, a colaboração é percebida como perda de autonomia, e não como reforço da capacidade institucional.
O Cade, nesse contexto, ocupa posição singular. Embora não seja formalmente uma agência reguladora, compartilha com elas características centrais: autonomia decisória, mandato fixo de dirigentes e função técnica de Estado. Essa condição híbrida o torna, nas palavras dos autores, uma “quase-agência”, com a vantagem de articular-se transversalmente com todos os setores regulados. No entanto, essa centralidade também exige um esforço de coordenação mais sofisticado, capaz de evitar sobreposições e conflitos.
O panorama que emerge das pesquisas é claro: a cooperação entre o Cade e as agências é real, mas frágil; formalizada, mas dependente de relações pessoais; juridicamente sólida, mas institucionalmente instável. Essa falta de alinhamento traz consequências práticas, como maior complexidade nos processos, conflitos de competências e menor segurança para quem depende das decisões do Estado.
O desafio, portanto, é transformar a cooperação em rotina institucional. Isso envolve a integração digital de bases de dados, a criação de painéis de indicadores compartilhados e o desenvolvimento de uma cultura de confiança interinstitucional, sustentada por incentivos e mecanismos de accountability. O diálogo precisa deixar de ser uma reação a crises para se tornar parte orgânica da política regulatória.
A mensagem que os estudos deixam é clara: a melhoria da coordenação regulatória não depende apenas de novas normas e acordos formais, mas de uma mudança de cultura institucional. É preciso compreender que a cooperação não fragiliza a autonomia decisória – ao contrário, a fortalece. Um Estado capaz de articular seus órgãos regula com mais coerência e decide com maior legitimidade.
Enquanto essa transição não se consolida, a política regulatória brasileira continuará dependente das pessoas, e não das instituições. E, em um cenário de mercados complexos e setores estratégicos, isso é mais do que um problema técnico: é um risco para a própria capacidade do Estado de dirigir a economia com eficiência e previsibilidade.

cade

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