Opinião & Análise

STF

Boa notícia para o STF

Rejeição de súmulas pela razão certa

Foto: Nelson Jr./SCO/STF

No mês passado, o Supremo aprovou 4 súmulas vinculantes, mas rejeitou uma das propostas, que não cumpria os requisitos constitucionais de atualidade da controvérsia e grave insegurança jurídica. São algumas das condições estabelecidas pelo art. 103-A da constituição.

Ao votar sobre a proposta de súmula vinculante 47, o ministro Teori Zavascki afirmou: “A edição dessa súmula não atende a dois requisitos. Primeiro porque não há mais nenhuma controvérsia séria, atual sobre este tema. Em segundo lugar porque a matéria é residual com certeza, se trata de uma questão que não está mais presente de forma controvertida no âmbito dos tribunais”.

Zavascki foi acompanhado pelos ministros Marco Aurélio e Celso de Mello, impedindo assim o quórum para aprovação do enunciado.

O leitor pode pensar que se trata de situação comum, dentro da atuação típica do STF. Na verdade, foi a primeira vez em que o Supremo rejeitou em plenário uma proposta de súmula sugerida por um de seus ministros por não cumprir as condições estabelecidas pelo texto constitucional. Até hoje, na prática decisória do Supremo, a discussão centrava-se no conteúdo do enunciado. Debatia-se se a forma mais sucinta e clara de se expressar a ideia proposta. Mas isso é insuficiente.

A aprovação das súmulas vinculantes não consiste em poder ilimitado do Supremo, mas em poder condicionado. Além disso, supõe-se que as condicionantes criadas pela Constituição vão ajudar a gerar súmulas eficazes para o fim de impactar um grande número de conflitos no STF e nas instâncias inferiores. Ou seja, o procedimento importa não só para a constitucionalidade, mas também para a qualidade das súmulas.

Até o mês passado, no entanto, esses requisitos eram praticamente ignorados pelos ministros da Corte. Na discussão para a aprovação das 13 primeiras súmulas vinculantes aprovadas até 2008, por exemplo, quando o debate sobre os enunciados se dava diretamente em plenário, a presença dos requisitos constitucionais era mencionada quase como formalidade, sem discussão significativa. Não havia verificação ou comprovação de seu cumprimento.

Por exemplo: em apenas 4 das 13 súmulas anteriores a 2008 os ministros de fato discutiram a presença de reiteradas decisões sobre a matéria sumulada. No debate para as súmulas vinculantes número 5 (que permite a ausência de advogado em processo administrativo disciplinar) e número 10 (sobre a competência de órgão especial para interpretação conforme a constituição), nenhum dos requisitos constitucionais foi sequer mencionado1.

Já a partir de 2008, a Corte passou a considerar que a criação de uma súmula exigiria uma proposta formal de enunciado, com manifestação do Procurador Geral da República e discussão na Comissão de Jurisprudência, composta por três ministros. Adotou-se um rito mais burocrático. Ainda assim, os requisitos não se tornaram um fator de discussão. Foram, quando muito, meramente mencionados. De 2008 em diante, não houve qualquer menção aos requisitos constitucionais em mais de 30% dos enunciados. É o caso das súmulas número 25 (sobre prisão do depositário infiel) e 17 (que trata da incidência de juros de mora).

A falta de discussão certamente contribui para que alguns requisitos acabem ausentes das súmulas aprovadas. É o que acontece na Súmula 28, que estabelece a inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio como requisito de admissibilidade de ação judicial para discutir a exigibilidade de crédito tributário. No procedimento para sua aprovação aponta-se apenas um precedente, não havendo, assim, “reiteradas decisões”. É possível que haja outros precedentes sobre o tema, mas, se existem, eles não foram trazidos ao debate. Fica difícil para a comunidade jurídica controlar o exercício deste poder pelo STF.

Neste cenário, nos julgamentos do último mês no Supremo, a notícia não está nas 4 súmulas aprovadas, mas na rejeitada. Pela primeira vez, os requisitos constitucionais foram o centro do debate dos ministros. E isto muda fundamentalmente a forma como o plenário tratava a edição destes enunciados até então.

Quando o Supremo decide um caso, os constitucionalistas, a mídia e os advogados não discutem apenas o dispositivo. Analisam os votos, os argumentos contra e a favor, o procedimento de tomada de decisão. O mesmo é verdade com a promulgação de uma lei: não se discute apenas o texto final, mas a forma como ele foi debatido, o processo para sua aprovação. Em ambos os casos, a discussão sobre o procedimento é indispensável. Por que seria diferente quando se discutem súmulas vinculantes? Por que debater apenas o resultado, ignorando o processo?

As súmulas vinculantes são, conforme ressaltou o Ministro Barroso, um instrumento de grande importância, que pode trazer grandes benefícios ao Supremo. E que, como ressaltou o Ministro Lewandowski, tem sua potencialidade pouco explorada. É positiva e admirável a atitude do presidente no sentido de ampliar o uso deste importante poder concedido aos ministros. O judiciário só tem a ganhar. Mas, para isso, é indispensável que se olhe para além dos enunciados em si. É preciso voltar os olhos para as regras constitucionais, como fez o Ministro Teori. Que cheguemos a 50 súmulas. Mas 50 súmulas criadas de acordo com o que a constituição determina.

*Pesquisadora da FGV Direito Rio

[1] Em maior detalhe, ver COIRO, A. L. . Aos ministros, tudo? Uma análise da aplicação dos requisitos constitucionais na elaboração de súmulas vinculantes. RDE. Revista de Direito do Estado, v. 24, p. 159-202, 2012.

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