Daniel Steinberg
Camila Villard Duran
A renúncia da presidente do BNDES, Maria Sílvia Bastos Marques, e a deflagração da operação Bullish pela Polícia Federal colocaram novamente o banco público de desenvolvimento no centro das disputas sobre escolhas políticas do país. Duas razões parecem influenciar a atual centralidade do BNDES no debate institucional brasileiro. A primeira delas, vinculada à esfera política, é a crítica à atuação do Banco na sedimentação da política das “campeãs nacionais”, de inspiração coreana. É nesse contexto em que se insere, particularmente, a operação Bullish. O segundo motivo, menos debatido e relevante para o direito, é a acumulação de anos de protagonismo econômico do Banco, sem a contrapartida necessária de instrumentos jurídicos eficazes de transparência e controle democrático de suas atividades. Não por caso, passou-se a utilizar com recorrência a expressão “caixa preta” para se referir ao BNDES.
Desde a década de 1960, o BNDES tem contribuído, de forma significativa, na estruturação de políticas econômicas do país, como nos históricos Planos Nacionais de Desenvolvimento, no Plano Nacional de Desestatização, entre outras. Foi, contudo, durante os governos do presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva, que essa contribuição passou a ser considerada fundamental e a estratégia nacional desenvolvimentista foi retomada. A partir de 2007, especialmente, houve um aumento acelerado e bastante significativo do funding do BNDES, com ampliação da participação do Tesouro Nacional.
Segundo dados disponibilizados pelo Banco, o BNDES passou de quase R$ 47 bilhões em desembolsos financeiros, em 2005, para um pico histórico de R$ 190 bilhões em 2014. Mas isso não é tudo. O braço da BNDESPar respondeu por investimentos relevantes na modalidade de participação acionária em grandes companhias brasileiras. Em 2016, a carteira de ativos da BNDESPar era de R$ 80,4 bilhões. Para citar alguns exemplos de participações, a BNDESPar detinha, no ano passado, 20,4% da JBS, 29,1% da Fibria Celulose, 30,3% da LBR – Lácteos Brasil e 19,6% na Marfrig Global Foods.
A atuação por meio de participação societária aponta para outra forma jurídica de incentivo ao empresariado privado. Na reflexão acadêmica (por exemplo, aqui e aqui), a atuação do BNDES foi vista como a reinvenção de um modelo de capitalismo estatal. O Estado deixa de atuar preponderantemente enquanto sócio majoritário, como em sociedades de economia mista, e passa a deter uma posição minoritária em companhias, um mecanismo mais flexível. Nesse contexto, o afastamento de um regime jurídico próximo do direito público permite maior discricionariedade na implementação de políticas e no cumprimento do mandato institucional da burocracia. No entanto, esse modelo de ação estatal tende a reduzir drasticamente a visibilidade de medidas políticas.
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Notadamente, a promulgação da Lei de Acesso à Informação (LAI – Lei nº 12.527/2011) e a criação dos Fóruns de Diálogo com a Sociedade Civil foram mecanismos relevantes criados, nos últimos anos, para assegurar a prestação de contas da burocracia financeira. Eles poderiam, contudo, ter melhor contribuído para expandir o controle democrático sobre o BNDES.
A implementação da LAI, por exemplo, encontrou uma série de obstáculos relacionados a demandas que, potencialmente, envolviam sigilo bancário (Lei Complementar nº 105/2001). A eficácia da lei dependia da interpretação da burocracia estatal e, no caso do BNDES, variou conforme o entendimento e o perfil de sua diretoria e do Poder Executivo, ao qual estava submetido. Assim, até 2015, o Banco negava-se sistematicamente a disponibilizar dados mais específicos acerca de suas operações. De acordo com relatórios estatísticos do e-SIC, entre 2012 e aquele ano, 72% das razões sustentadas pelo BNDES para negativa de acesso a informações por meio da LAI correspondiam a “dados pessoais” e “informação sigilosa de acordo com legislação específica”.
Foi somente a partir de uma decisão do Supremo Tribunal Federal (MS 33.340), diante da recusa do Banco em divulgar dados de operações com a JBS ao Tribunal de Contas da União (TCU), que esse quadro se alterou. Em maio de 2015, o STF entendeu que haveria inoponibilidade de sigilo bancário, quando se tratasse de operações com recursos públicos. A decisão do Tribunal ocorreu apenas uma semana depois da Presidente Dilma Rousseff vetar emenda à Medida Provisória 661, que propunha a abertura desse tipo de informação quando envolvesse apoio do BNDES. Em 2016, com Bastos Marques na presidência do Banco, a própria diretoria passou a sustentar o Projeto de Lei do Senado nº 7/2016, que impede o sigilo de suas operações (conforme Carta 106/2016 – BNDES GP enviada à Ordem dos Advogados do Brasil). Ainda, mudanças no website da instituição facilitaram o acesso a informações-chave de operações do Banco.
Os Fóruns de Diálogo com a Sociedade Civil, por sua vez, tiveram um início promissor com a realização de seis encontros em dois anos. O último ocorreu em outubro de 2015. Contudo, eles se mostraram ineficazes em perpetuar um modelo de processo deliberativo com a sociedade civil. Ademais, o foco estava sobretudo na implementação de políticas (ex post). O mecanismo mostrou-se menos permeável a uma eventual participação na definição de agenda (ex ante).
Ainda, o controle político sobre o BNDES depende da fraca atuação do Congresso Nacional. A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), instaurada em julho de 2015 e finalizada em fevereiro de 2016, teve como foco de investigação os financiamentos protegidos, até então, sob sigilo bancário e empresarial. No entanto, o trunfo inicial dos parlamentares oposicionistas logo arrefeceu quando da divulgação do relatório final. Não houve qualquer indiciamento, ou proposta de melhoria mais contundente quanto ao modelo de prestação de contas do BNDES.
Ainda pouco se tem feito para aumentar a eficiência dos mecanismos de transparência e de controle democrático do Banco. O pequeno avanço promovido pela presidência de Bastos Marques pode eventualmente ser revertido, dependendo das prioridades políticas do novo nomeado ao cargo. Não há ainda instrumentos legislativos com definição clara de mecanismos de responsabilização. Para assegurar desenvolvimento sustentável ao país, não somente a política econômica do BNDES merece ser pensada e reconstruída, mas também a forma como o Banco presta contas de suas escolhas à sociedade, no exercício de seu mandato. A relação entre o BNDES e os fóruns políticos e sociais é, nos próximos anos, a peça chave a ser recolocada no xadrez institucional brasileiro.