José Andrés Lopes da Costa

Nunca se falou tanto em liquidação bancária no Brasil e, ao mesmo tempo, nunca pareceu tão pouco claro como esse instituto funciona, quais são seus pressupostos econômicos, seus efeitos jurídicos e os bens jurídicos que ele procura proteger.
Este texto tem um objetivo estritamente didático. Não se pretende defender instituições, acusar pessoas ou participar de disputas políticas. Seu propósito é recolocar o debate no plano técnico mínimo, explicando como funciona um banco, por que bancos quebram, quais são os limites dos modelos regulatórios modernos e por que a liquidação bancária não pode ser lida com as categorias comuns do direito administrativo sancionador.
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Comecemos pelo ponto mais elementar, frequentemente ignorado: um banco não é um cofre. Ele é um intermediário de crédito. Os recursos que aparecem no extrato do correntista não estão fisicamente parados aguardando saque. Eles são, em grande medida, escriturais. O banco capta depósitos e direciona esses recursos para operações ativas, como concessão de crédito, aquisição de títulos, financiamentos e outras formas de alocação de capital. Apenas uma parcela reduzida permanece disponível como encaixe de liquidez, parte dela inclusive recolhida compulsoriamente ao <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-central">Banco Central</a>.
Esse modelo é universal. Ele existe no Brasil, na Europa, nos Estados Unidos e em qualquer sistema bancário minimamente desenvolvido. A consequência lógica é conhecida desde o século 19: se todos os depositantes tentarem sacar ao mesmo tempo, o dinheiro simplesmente não existe. Não por fraude, mas por desenho institucional. É por isso que corridas bancárias quebram bancos saudáveis e insolventes indistintamente. Foi assim em 1929, foi assim em 2008, foi assim recentemente com o Silicon Valley Bank nos Estados Unidos.
É exatamente para lidar com esse risco estrutural que existe a regulação prudencial. Acordos internacionais como Basileia I, II e III tentaram impor padrões mínimos de capital, liquidez e gestão de risco. Esses instrumentos são importantes, mas não são onipotentes. Eles se baseiam em modelos estatísticos, testes de estresse e premissas que funcionam em cenários normais. Quando ocorre uma crise de confiança, esses modelos mostram seus limites. A história recente está repleta de exemplos de bancos que cumpriam formalmente os índices de Basileia e ainda assim colapsaram em poucos dias.
As agências de rating cumprem papel semelhante. Avaliam risco de crédito, produzem sinalizações ao mercado e ajudam na precificação de ativos. Mas não são órgãos de supervisão prudencial. Não têm acesso integral às informações internas das instituições, trabalham com defasagem temporal e, como demonstrado na crise de 2008, podem errar de forma sistêmica. Ratings não substituem supervisão bancária. Nunca substituíram e nunca substituirão.
É nesse ponto que entra o papel do Banco Central. A Constituição de 1988, especialmente após o reforço institucional promovido pela Lei Complementar 179, conferiu ao BC autonomia técnica, operacional, administrativa e decisória para zelar pela estabilidade do Sistema Financeiro Nacional. Essa autonomia é particularmente intensa em matéria prudencial, justamente porque decisões sobre liquidez e risco sistêmico não admitem deliberação lenta nem substituição política de juízo técnico.
Autonomia não significa ausência de controle. Significa que o juízo de risco sistêmico não pode ser substituído no momento da decisão por outro órgão do Estado. A lógica é simples e amplamente reconhecida no direito bancário comparado. Decisões prudenciais são prospectivas, baseadas em cenários de risco e assimetria de informações.
O arcabouço legal brasileiro é consolidado de há muito. A Lei 6.024, de 1974, disciplina a intervenção e a liquidação extrajudicial de instituições financeiras. A Lei 4.595, de 1964, estruturou o Sistema Financeiro Nacional. Esses diplomas conferem ao Banco Central um cardápio de instrumentos, que inclui intervenção, regimes especiais, inquéritos administrativos e, em último caso, a liquidação extrajudicial.
Não há, ao contrário do que se afirma, uma sequência rígida e obrigatória de etapas. A própria Lei 6.024 autoriza a decretação direta da liquidação quando a continuidade da instituição representa risco relevante à estabilidade do sistema. Isso não é arbitrariedade. É prudência. Em matéria bancária, agir tarde costuma ser muito mais danoso do que agir cedo.
Essa constatação nos leva a um ponto central do debate, qual seja, a distinção entre liquidação considerada precoce e liquidação considerada tardia. A liquidação precoce ocorre quando a autoridade atua antes do completo esgotamento patrimonial da instituição. Se, no futuro, ficar demonstrado erro de diagnóstico, o ordenamento prevê um caminho bem delineado. Responsabilidade civil objetiva do Estado, nos termos do artigo 37, §6º, da Constituição, com indenização e eventual direito de regresso apenas em caso de dolo ou culpa grave do agente público. O ato prudencial, porém, não se desfaz automaticamente, porque não se submete à lógica comum de invalidação administrativa.
A liquidação tardia é o verdadeiro pesadelo regulatório. Ela permite a ampliação dos prejuízos, a dilapidação de ativos, o agravamento do rombo patrimonial e a contaminação do sistema, inclusive com impacto sobre o Fundo Garantidor de Créditos. Por isso, o direito bancário moderno prefere tolerar o risco de intervenção antecipada à omissão regulatória. Esse não é um traço brasileiro. É uma escolha institucional compartilhada pelas principais jurisdições financeiras do mundo.
Há ainda um aspecto frequentemente esquecido: o bem jurídico tutelado. A legislação bancária não protege apenas o patrimônio de um banco ou de seus acionistas. Ela protege a higidez do Sistema Financeiro Nacional. Por essa razão, os crimes contra o SFN são, em grande medida, crimes de mera conduta. Não se exige a demonstração de dano concreto. O risco sistêmico, por si só, já justifica a tutela penal e administrativa. A lógica é preventiva, não reparatória.
Do ponto de vista do controle institucional, os papéis são igualmente bem delimitados. O Banco Central decide e executa a medida prudencial. O Tribunal de Contas da União pode exercer controle ex post, avaliando legalidade, motivação, procedimento e eventual responsabilidade de agentes públicos.
O TCU não atua no meio da liquidação, nem substitui o mérito técnico da decisão regulatória. O controle judicial, quando existe, examina dano e nexo causal para fins indenizatórios. Não reescreve decisões prudenciais como se seus ministros fossem reguladores bancários.
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O mesmo vale para o Poder Judiciário, que pode, se provocado, analisar o mérito do ato administrativo, mas jamais, em hipótese alguma, exercer o papel reservado constitucionalmente ao regulador, desfazendo o ato ou revendo seu mérito. Sua atuação ocorre a posteriori e se limita a apurar a eventual existência de defeito de motivo do ato e suas consequências jurídicas.
Liquidação bancária não é sanção moral, não é espetáculo midiático, menos ainda instrumento de disputa política. É um mecanismo técnico, imperfeito como todos os mecanismos humanos, mas indispensável para evitar que crises localizadas se transformem em colapsos sistêmicos.

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