Adnaldo Baía Filho

Tramita no Senado, por iniciativa de mais da metade de seus membros (42 assinaturas), Proposta de Emenda à Constituição cuja finalidade é ampliar a autonomia conferida ao <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-central">Banco Central</a> pela Lei Complementar 179/2021.
Na justificativa que acompanha a <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/161269">PEC 65/2023</a>, consta que os dispositivos constitucionais que disciplinam o orçamento público, em especial o que prevê observância do princípio da unidade orçamentária por todos os entes da Administração, inviabilizam que a Autoridade Monetária tenha autonomia financeira, fato potencialmente prejudicial à plena execução de suas atividades.
A solução da proposta para o problema é curiosa e convidativa à reflexão, uma vez que prevê figura que não encontra paralelo em nossa tradição jurídica: o BC seria transformado numa empresa pública que, ao invés de exercer atividade econômica em sentido estrito, desempenharia atividades típicas de Estado, com poderes de polícia, incluindo regulação, supervisão e resolução.
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A almejada autonomia financeira seria custeada com a receita da senhoriagem (lucro auferido com a emissão de moeda) – providência que estaria alinhada às melhores práticas internacionais – desvinculando as despesas administrativas do BC do Orçamento Geral da União (OGU), conforme determina atualmente a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A heterodoxia com relação a múltiplos princípios e regras inerentes ao regime jurídico da Administração Pública, além da existência de sólidos argumentos sobre a inadequação da medida<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, não deixa dúvida das dificuldades que a PEC 65 deve enfrentar durante sua tramitação e, caso aprovada, do seu encontro inevitável com o Poder Judiciário.
Não menos controversa é a compatibilidade da proposta com o princípio da separação dos poderes, presente em todas as Constituições brasileiras – nem sempre da forma como o conhecemos hoje – e elevado ao patamar de cláusula pétrea com o advento da Carta Política de 1988.
Aparentemente a questão poderia ser revolvida pela incidência de entendimento jurisprudencial do STF no sentido de que o constituinte derivado, responsável pela condução dos processos de reforma constitucional, não estaria sujeito às limitações erigidas da cláusula de reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo.
Não é bem assim.
Do ponto de vista formal, a não coincidência entre os legitimados para apresentar proposta de emenda à Constituição (art.60, I a III) e os detentores da prerrogativa de reserva de iniciativa legislativa para determinadas matérias (chefe do Executivo, STF, Tribunais Superiores e PGR) é suficiente afastar questionamentos sobre a constitucionalidade da medida.
Por outro lado, sob a perspectiva das limitações materiais ao exercício do poder de reforma (art.60, § 4º da CF), mais especificadamente com relação à compatibilidade da PEC 65 com o princípio da separação dos poderes, o ponto de partida da análise é justamente a cláusula de iniciativa reservada à Presidência da República.
A iniciativa legislativa reservada ao chefe do Executivo – encontrada em todas as Constituições do país a partir da Carta de 1934 – ostenta vínculo indissociável com o princípio da separação dos poderes, na medida em que representa mitigação da função típica do Poder Legislativo<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
A referida cláusula, desde seu advento, derroga a legitimidade dos congressistas para iniciar o processo legislativo com relação a matérias da intimidade do Poder Executivo, sempre correlacionadas em sua trajetória constitucional à organização da Administração Pública e à fixação do efetivo das forças armadas.
Note-se que não se trata de uma deferência que o constituinte presta ao Presidente, mas sim ao Poder Executivo. É que no Brasil, a separação dos poderes “é marcada pela preponderância do Executivo, isto é, do Presidente da República, isto é, do Executivo”, de modo que a “proeminência do Executivo é a proeminência do Presidente da República”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
É certamente por essa razão que o STF superou, há quase 50 anos (RP-809), entendimento materializado no enunciado nº 5 da súmula de sua jurisprudência, prevalecendo atualmente a compreensão de que a sanção presidencial não é suficientemente idônea para convalidar projeto de lei iniciado por ente que não detinha prerrogativa constitucional para tal.
A relação íntima entre o princípio da separação dos poderes e a cláusula de reserva de iniciativa legislativa do presidente restou evidenciada no julgamento da ADI 5.296, ajuizada para impugnar a PEC que conferiu autonomia da Defensoria Pública.
A propósito, com relação ao referido julgamento, cabe um esclarecimento prévio: não é tecnicamente correto afirmar que a jurisprudência do STF tem precedentes no sentido de que o Constituinte derivado pode dispor livremente sobre matérias de iniciativa legislativa constitucionalmente reservada ao Poder Executivo.
Embora essa conclusão possa ser inferida com a leitura isolada da ementa do acórdão da ADI 5.296, a análise dos debates e votos proferidos naquela oportunidade revela que o tema não foi enfrentado, haja vista ter sido concluído que o objeto da ação (EC 74) não versava sobre regime jurídico de servidores da União e, também, que a missão institucional da Defensoria Pública não guarda vinculação direta com a atividade executiva.
Em verdade, o que jurisprudência da Corte tem reconhecido reiteradamente é a inconstitucionalidade de emendas a Constituições estaduais de iniciativa parlamentar tratando de temas reservados ao chefe do Poder Executivo pela CF, para evitar que o Legislativo eleve à condição de norma constitucional matérias que poderiam ser tratadas por lei ordinária para burlar a reserva de iniciativa do chefe do Executivo (by-pass).
Então, qual seria a justificativa não para se aplicar o mesmo entendimento no âmbito federal? Não é possível, em tese, que um parlamentar federal apresente PEC com a finalidade de atalhar a reserva de iniciativa da Presidência da República? O Ministro Teori Zavascki, no julgamento da medida cautelar na ADI 5.296, após reconhecer que o tema ainda não havia sido enfrentado, respondeu positivamente ao último questionamento, vejamos:
<blockquote class="jota-article__citation">“A resposta formal não seria difícil de dar, se simplesmente assentássemos que a Constituição não prevê reserva de iniciativa para emendas constitucionais. Mas a realidade brasileira mostra que devemos refletir sobre a necessidade de certos limites. É que, de alguma forma, o princípio da reserva de iniciativa de leis compõe o plexo de atribuições que formatam os Poderes do Estado. De modo que, se houver uma desconfiguração do princípio da iniciativa, ainda que por emendas constitucionais, em certa medida, ou a partir de certo ponto, as emendas constitucionais podem certamente comprometer a cláusula pétrea da separação dos Poderes”.</blockquote>
A manifestação supramencionada foi proferida no contexto de intenso debate iniciado na Corte após crítica contundente do ministro Gilmar Mendes sobre a potencial criação no Estado brasileiro de uma “poliarquia dividida em ilhas de poder” em razão da quantidade de PECs de origem parlamentar prevendo autonomia orçamentária a entes da administração pública (Polícia Federal, Perícia Criminal, Receita Federal e AGU).
Não é preciso muito esforço hermenêutico para concluir que se a PEC 65/2003 estivesse em tramitação ao tempo do julgamento ela também teria sido citada e, certamente, com muito mais razão. É que nenhum dos exemplos supramencionados há previsão, por exemplo, de custeio de despesas administrativas desvinculadas do OGU com receitas oriundas de atividades cuja competência é privativa da União (art.21, VII e VIII).
O ministro Teori Zavascki, por ter sido vítima de trágico acidente aéreo que lhe tirou a vida, não participou do julgamento de mérito da ADI 5.296. Porém, por intermédio do seu voto na medida cautelar, deixou lição valiosa sobre a questão, nos seguintes termos:
<blockquote class="jota-article__citation">No meu entender, um critério que pode auxiliar na solução dessa questão seria o de considerar obrigatória a reserva de iniciativa de PEC à Constituição Federal que trate de matéria disciplinada ou disciplinável por lei ordinária. Em outras palavras, deve-se observar o princípio de iniciativa em PEC que visa simplesmente a constitucionalizar matéria típica de lei ordinária. (...) A Constituição refere muitos casos em que a matéria é disciplinável por lei ordinária. Em casos tais, se o Congresso Nacional, mediante PEC, superar a reserva de iniciativa e legislar a respeito, estará certamente comprometendo, em sensível medida, o princípio de separação dos Poderes.</blockquote>
A referida interpretação, para além de conferir máxima efetividade aos dispositivos constitucionais relacionados ao tema, preserva aspecto relevante da ratio subjacente à clausula de iniciativa legislativa privativa do presidente da República, consubstanciada na prerrogativa do legitimado – e tão somente dele – de exercer o juízo político de conveniência e oportunidade para instauração do debate legislativo sobre matéria reservada.
É a mais consentânea, também, com o Estado democrático de Direito, na medida em que previne o início de processo legislativo cuja tramitação pode repercutir negativamente na governabilidade do país, por tratar de matéria de iniciativa reservada pelo constituinte ao chefe do Executivo, mas que, naquele momento, não faz parte da agenda do projeto vitorioso nas urnas.
No caso em análise, ao contrário do que pode sugerir a proposta, a autonomia financeira nos termos pretendidos não seria consequência de seu reconhecimento constitucional – basta dizer que o Poder Judiciário é autônomo financeiramente (art. 99 da CF) e vinculado ao OGU – mas da alteração da forma de constituição do BC, de autarquia de natureza especial para empresa pública, medida que pode tranquilamente ser disciplinada por lei (art. 37, XIX da CF), inexistindo motivo razoável para constitucionalização do tema.
Por fim, ninguém ignora a correlação entre estabilidade da moeda e autonomia do BC e, tampouco, que o modelo da instituição não possa vir a ser reconfigurado para seu aperfeiçoamento, valorização do seu corpo técnico e melhor execução da relevante missão que lhe é atribuída. Porém, numa República, esse processo deve ser conduzido com estrita observância às regras do jogo democrático estabelecidas na CF.
Em assim sendo, pelas razões expostas, restando incontroversa a incompatibilidade material entre a PEC 65 e o princípio da separação dos poderes, espera-se que a CCJ do Senado, caso a tramitação avance, no exercício da relevante missão de realizar o controle preventivo da constitucionalidade das matérias que lhe são submetidas, emita parecer pela inconstitucionalidade da proposição e, consequentemente, determine seu arquivamento (art.101, § 1º do Regimento Interno do Senado).
*
A manifestação do autor deste artigo tem caráter estritamente pessoal.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/pec-da-autonomia-do-bc-falha-nas-suas-boas-intencoes-04032024">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/pec-da-autonomia-do-bc-falha-nas-suas-boas-intencoes-04032024</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> De acordo com a jurisprudência do STF “as normas de reserva da iniciativa legislativa compõem as linhas básicas do modelo positivo da separação dos poderes na Constituição Federal” (ADI 776).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> A Separação dos Poderes: a doutrina e sua concretização constitucional. Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Disponível na internet: <a href="https://www.tjsp.jus.br/download/EPM/Publicacoes/CadernosJuridicos/40c%2006.pdf">https://www.tjsp.jus.br/download/EPM/Publicacoes/CadernosJuridicos/40c%2006.pdf</a>

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JOTA

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