Opinião & Análise

Análise

Balanço da atuação do Cade em 2019

Ano representou a consolidação das mudanças institucionais e estruturais do órgão antitruste

Cade
Divulgação, Cade

O ano de 2019 representou a consolidação das mudanças institucionais e estruturais do Cade. Na esteira das alterações introduzidas pela Lei 12.529/2012, o Cade obteve em 2019 conquistas históricas que alçam a novos patamares a defesa da concorrência no Brasil, com a consolidação de sua posição como protagonista nacional e internacional e na atuação conjunta e coordenada com órgãos brasileiros parceiros.

A sensação entre todos nós, colaboradores no Cade, é novamente de dever cumprido. Foram apreciados casos importantíssimos, alguns entre os maiores da história do direito antitruste em território nacional, que impactaram positivamente no mercado e na vida dos consumidores brasileiros. A autarquia também se fez presente em debates sobre grandes temas.

Por meio das análises e investigações realizadas, o Cade assentou firmemente sua posição entre os principais intérpretes do direito da concorrência no cenário mundial. Também foram dados grandes passos no fortalecimento institucional da autarquia em relação à sua interação, sob novas prerrogativas, com outros órgãos públicos no país.

Os resultados falam por si. Se dividirmos as conquistas obtidas em quatro grupos (institucionais, investigações a infrações, concentrações e advocacy), teremos resultados positivos a mostrar em todos eles. Assim, e tendo em conta o caminho de sucesso percorrido ao longo de 2019, é salutar que se realize um balanço do ano, detalhando aqui as principais realizações.

No campo institucional, iniciamos o ano com um feito histórico. Após um processo longo de peer review da política brasileira de defesa da concorrência, em fevereiro a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aceitou o pedido de adesão do Brasil como membro associado do Comitê de Concorrência da entidade, pleito antigo do Cade. É o único comitê da OCDE no qual o Brasil participa nessa condição, em igualdade com os demais membros. A entrada no Comitê de Concorrência da OCDE representa espécie de “selo internacional” de qualidade acerca das políticas públicas de defesa da concorrência adotadas no Brasil e demonstra o alinhamento com as melhores práticas internacionais. Aliás, o relatório Competition Law and Policy in Brazil, lançado em março do mesmo ano e que subsidiou nossa adesão ao grupo, afirma que o Cade “é uma agência pública modelo e se situa entre as melhores autoridades antitruste do mundo”.

Em junho, houve um verdadeiro divisor de águas no campo institucional.

Desde sua criação, em 1962, passando por suas duas “reinvenções”, em 1994 e 2011, sempre se apontou que o calcanhar de Aquiles do Cade residia na ausência de autonomia administrativa de fato, o que poderia colocar em risco o cumprimento de sua missão. Após longos e exaustivos debates, o Cade veio a ser incluído no marco regulatório das agências, com a edição da Lei nº 13.848/2019, obtendo prerrogativas que lhe concedem total autonomia financeira, administrativa e orçamentária.

A mesma lei também enfatizou e redefiniu, de modo agora institucionalizado, a relação e o diálogo entre a autoridade da concorrência e as agências reguladoras no Brasil. As agências deverão atuar em cooperação com os órgãos de defesa da concorrência com vistas à promoção da concorrência e à eficácia na implementação da legislação antitruste nos mercados regulados.

Em outubro, mais uma conquista coroou com êxito outra antiga demanda. Com a edição do Decreto nº 10.044/2019, o Cade passou a integrar, em caráter permanente, o Comitê-Executivo de Gestão da Câmara de Comércio Exterior (Camex). O papel da autarquia na Camex será fornecer subsídios para a tomada de decisões no âmbito de questões envolvendo defesa da concorrência e defesa comercial, como medidas antidumping, auxiliando na concepção e na promoção de melhorias nas políticas de comércio exterior no Brasil.

Também em outubro, o Cade recebeu três novos membros em seu Tribunal.

Os Conselheiros Sérgio Ravagnani, Lenisa Prado e Luiz Hoffmann tomaram posse nas vagas dos ex-Conselheiros Paulo Burnier, João Paulo Rezende e Polyanna Vilanova, respectivamente. O movimento se completou em novembro com a posse do Conselheiro Luis Braido na vaga da ex-Conselheira Cristiane Alkmin e o reestabelecimento por completo do quórum do Tribunal.

A renovação ocorre em um ambiente permeado pela significativa história institucional e com um corpo técnico altamente capacitado. Este equilíbrio entre herança institucional e adaptação aos novos desafios será a marca que sedimentará a atuação desses novos integrantes do Cade.

Coroando nosso protagonismo internacional, o Brasil sediou, no mês de outubro, o Cartel Workshop da International Competition Network, organização que reúne 140 autoridades de 137 jurisdições e da qual o Brasil participa como membro diretor.

No que se refere a atos de concentração, mantivemos em 2019 nossa tradição de eficácia e eficiência. Foram apreciados 433 atos de concentração, no prazo médio de 29 dias, um dos menores prazos de análise de atos de concentração do mundo.

Em fevereiro, foi aprovada a aquisição da Fox pela Disney. O Cade impôs, entre outras restrições, a venda do canal Fox Sports por avaliar que a fusão dos negócios das empresas geraria preocupações concorrenciais no mercado de canais esportivos de TV por assinatura – que incluem ESPN (da Disney) e Fox Sports (da Fox). Apesar de as partes tenham se esforçado para cumprir a determinação, a venda não foi concretizada. Assim, a operação será revisada pelo Tribunal do Cade.

No mês de março, o Cade analisou uma grande operação no setor de farmácias de manipulação. A compra da All Chemistry pela SM Emprendimentos foi aprovada com restrições. Do ponto de vista antitruste o caso é interessante, pois sua submissão ao Cade foi determinada ainda que não estivessem previstos os critérios de faturamento previstos em lei. O pedido de notificação foi ocasionado pela constatação de que se trata de um mercado muito concentrado e que a empresa possuía estratégia agressiva de aquisição de rivais. Ao final, o Cade acordou com as requerentes uma cláusula de “não comprarás” por dois anos.

Em junho, uma joint venture no setor farmacêutico foi aprovada com restrições, envolvendo as empresas GSK e Pfizer, detentoras de marcas que fazem parte do dia a dia dos brasileiros. Ao final, o Cade entrou em acordo com as requerentes para o desinvestimento do produto Magnésia Bisurada.

Por sua vez, no mês de novembro, a aquisição do controle societário da Red Hat pela IBM foi aprovada sem restrições pelo Cade. O Tribunal concluiu não haver eventuais riscos de adoção de estratégias que possam gerar efeitos negativos à concorrência.

O negócio envolvendo a compra da Avon pela Natura também obteve aval do Cade sem restrições. A Superintendência-Geral conclui haver rivalidade suficiente no mercado de higiene íntima para afastar o risco de eventual exercício de poder de mercado decorrente da operação. O parecer de aprovação foi publicado em novembro.

No âmbito da repressão às infrações à ordem econômica, em 2019 o Cade apreciou casos importantíssimos. Foram julgados no Tribunal 28 processos e homologados 19 acordos, que resultaram em cerca de R$ 960 milhões, entre multas e contribuições pecuniárias.

Alguns casos apreciados estão entre os maiores da história do direito antitruste em território nacional. Destaco, em ordem cronológica, alguns que merecem menção e certamente impactarão discussões futuras a respeito da atual conformação do direito da concorrência em território nacional.

Em janeiro, o Cade firmou acordo com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos em processo que apura condutas anticompetitivas no mercado brasileiro de prestação de serviços postais. A investigação apurava se os Correios estariam praticando condutas lesivas à concorrência com o intuito de estender para outros tipos de produtos o monopólio que possui sobre a entrega de cartas. Com a celebração do acordo, a empresa se comprometeu a cessar as práticas e a recolher R$ 21,9 milhões ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos.

Ainda em janeiro, o Tribunal da autarquia condenou diversas entidades representativas e cooperativas de cirurgiões torácicos e cardiovasculares por condutas anticompetitivas no mercado de prestação privada de serviços de cirurgia torácica e de cirurgia cardiovascular. Pelas infrações cometidas, as entidades tiveram de pagar multas que somam cerca de R$ 866 mil.

No mês de fevereiro, o Cade aplicou R$ 56,1 milhões em multas a participantes de um cartel de componentes elétricos, entre empresas e pessoas físicas. O Tribunal concluiu que o grupo atuava em âmbito majoritariamente nacional, porém também no âmbito internacional, por meio de acordos de divisão de mercado (alocação de cotações, projetos e lotes de licitação) bem como de fixação de preços. Os participantes mobilizavam estratégias como a rotatividade na apresentação de propostas, oferecimento de propostas de cobertura e realização de subcontratações acordadas previamente à licitação.

Também em fevereiro, duas empresas e 17 pessoas físicas foram condenadas pelo Cade por formação de cartel no mercado internacional, com efeitos no Brasil, de componente de monitores e notebooks de LCD. A autarquia concluiu que o cartel afetou a concorrência e causou prejuízos tanto às empresas nacionais que adquiriram o produto das representadas em escala mundial, quanto aos consumidores brasileiros que compraram monitores e notebooks com esta tecnologia. As multas aplicadas somaram R$ 27,3 milhões.

O Cade deu outra importante resposta à sociedade, em abril, quando condenou 27 postos de gasolina, duas distribuidoras e 12 pessoas físicas por prática de cartel e outras infrações à ordem econômica no mercado de distribuição e revenda de combustíveis na região metropolitana de Belo Horizonte, Minas Gerais. No total, o colegiado aplicou multas que somam R$ 156,9 milhões.

O Cade, em junho de 2019, decidiu pelo arquivamento das três apurações que examinavam eventuais condutas anticompetitivas da Google Inc. e da Google Brasil Internet Ltda. no mercado brasileiro de buscas online. Essas três investigações, concernentes a três diferentes condutas unilaterais, foram iniciadas em 2013 a partir de denúncias recebidas. Cada uma dessas apurações possuiu escopo e características distintas: como interoperabilidade (multihoming) de anúncios entre sua plataforma e outras, scraping, que consistiria em copiar conteúdo concorrencialmente relevante de sites temáticos rivais para uso em seus buscadores temáticos, e por fim eventuais abusos no produto Google Shopping com privilégios para seu produto próprio, ferindo a neutralidade do algoritmo de busca em detrimento de terceiros.

A decisão foi cercada de grande expectativa, e representou um marco que simboliza a maturidade institucional do Cade também na apuração de condutas unilaterais, colocando-nos, decididamente, lado a lado com outras autoridades estrangeiras no que se convencionou como a terceira onda do direito antitruste, com grandes investigações e julgamentos associados a condutas unilaterais no mercado digital, mas obviamente com independência e tecnicidade.

Em julho tivemos o julgamento de um dos maiores casos de cartel da história do Cade, o caso do cartel do metrô, que resultou na condenação de 11 empresas e 42 pessoas físicas por formação de cartel em licitações públicas de trens e metrôs realizadas em São Paulo, Distrito Federal, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Concluiu-se que pelo menos 26 certames foram prejudicados pela atuação do cartel durante os anos de 1999 a 2013. As empresas foram condenadas ao pagamento de multas que somam, no total, R$ 515,6 milhões. Com relação às 42 pessoas físicas condenadas, o Cade aplicou multas no valor total de R$ 19,5 milhões.

O cartel do metrô é paradigmático do modo como o Cade tem recentemente atuado, em colaboração com outros órgãos de controle brasileiros, no combate coordenado a fraudes e cartéis em licitações públicas mediante técnicas modernas de persecução. E, principalmente, em que pese ter exigido grande esforço deste Conselho em face do tamanho do caso, sua apreciação transcorreu de maneira equilibrada.

Junho e julho também se destacaram pela homologação de acordos históricos. Cade e Petrobras celebraram Termos de Compromisso de Cessão (TCCs) por meio dos quais a estatal se comprometeu a vender ativos no mercado de gás natural e oito refinarias de petróleo, incluindo os ativos relacionados a transporte de combustível. Os acordos suspenderam investigações em curso na autarquia sobre supostas condutas anticompetitivas da Petrobras e tiveram como objetivo estimular a concorrência nos setores em comento.

Desse modo, por meio de um extenso conjunto de ações coordenadas da Petrobras, junto ao Cade e a outros órgãos da Administração Pública brasileira, verifica-se que os acordos assinados ampliarão a abertura desses setores no Brasil a novos agentes econômicos e investimentos nacionais e internacionais em vários níveis de sua cadeia produtiva e que consistirão na prática na quebra de um monopólio que perdurou por décadas. Esta foi, sem dúvidas, mais uma prova inegável da eficácia da atuação da autarquia em prol da economia brasileira mediante acordos que reestruturarão esses setores essenciais.

Com relação à sua missão educativa e de advocacy, isto é, à função da autarquia relacionada a instruir o público em geral, associações e órgãos governamentais sobre condutas que eventualmente afetem a livre concorrência, destaco o importante papel desempenhado pelo Cade, em 2019. Como marcos, destacam-se os estudos divulgados no mês de abril sobre o mercado de aviação civil, especialmente no que se refere à franquia de bagagem e aos slots remanescentes da Avianca.

Além disso, a autarquia também lançou em 2019 o relatório BRICS in the Digital Economy: Competition Policy in Practice, durante a VI Conferência sobre Concorrência do BRICS na Rússia, documento que fornece um panorama da política de concorrência e enforcement nos países do BRICS.

Nossa atuação também esteve voltada em 2019 para a publicação de normas que buscaram aperfeiçoar e otimizar as práticas no Cade.

Têm destaque o novo Regimento Interno da autarquia, a Resolução nº 24/2019, que definiu diretivas sobre o procedimento administrativo para apurações referentes a atos de concentração (APAC) e a Portaria Cade nº 869/2019, que tratou do acesso a documentos constantes em processos administrativos para imposição de sanções por infrações à ordem econômica. Merece destaque, ainda, a publicação do Guia para envio de dados ao DEE, do Guia de Combate a Cartéis em Licitações e do Guia para Operacionalização de Cooperação Técnica com Órgãos de Persecução e Controle.

No âmbito das cooperações, mais motivos para celebrar: em 2019 o Cade chegou à marca de 27 Acordos de Cooperação Técnica celebrados com Ministérios Públicos estaduais, ou seja, temos acordos efetivos com todos os Ministérios Públicos estaduais, além do Ministério Público Federal. As parcerias têm como objetivo ampliar a comunicação para garantir maior eficiência e agilidade nas ações de prevenção e repressão às práticas de cartel e outras infrações à ordem econômica.

Confirmando o que já se infere pela retrospectiva acima – nossa eficiência e nosso posto de protagonistas no cenário antitruste nacional e mundial –, recebemos, pelo sétimo ano consecutivo, quatro estrelas no ranking realizado anualmente pela revista britânica Global Competition Review (GCR), especializada em política de concorrência e regulação. Com o resultado, a autarquia permanece entre as dez agências antitruste mais eficientes do mundo.

Entretanto, apesar dos ótimos resultados, ainda há muito por fazer.

O ano de 2020 reserva novos desafios a serem superados e novas metas a serem alcançadas, questões as quais o Cade está preparado institucional e tecnicamente para vencer. Em 2020, procederemos, nós, servidores e colaboradores do Cade, com ainda mais zelo, dedicação e responsabilidade em busca de novos triunfos e na missão do enraizamento da defesa da concorrência em nosso país. Essas mudanças só serão plenamente bem-sucedidas se tiverem em consideração o papel essencial que livre iniciativa e livre concorrência têm no êxito econômico de qualquer nação, sobretudo aquelas em desenvolvimento como o Brasil.


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