Diana Henriques

Giovanna Malavolta

Rodrigo Barata

Uma agência reguladora sem orçamento suficiente continua sendo independente no papel. Na prática, passa a regular por escassez.
Em setores essenciais à economia, à infraestrutura e ao bem-estar social, a atuação das agências depende de estruturas técnicas capazes de acompanhar mercados complexos, fiscalizar agentes econômicos, atualizar normas e garantir previsibilidade para investimentos. Essa lógica pressupõe autonomia decisória e administrativa, mas também condições materiais para que as entidades reguladoras cumpram suas atribuições legais.
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Nos últimos anos, contudo, a autonomia financeira das agências reguladoras federais tem sido tensionada. As restrições ocorrem antes da aprovação da Lei Orçamentária Anual (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/LOA">LOA</a>), por meio da fixação de referenciais inferiores aos valores pleiteados pelas agências, e durante a execução orçamentária, por cortes, bloqueios e contingenciamentos.
Além disso, mecanismos como a Desvinculação de Receitas da União (DRU) permitem desvincular receitas originalmente destinadas a determinadas finalidades – inclusive taxas de fiscalização –, convertendo-as em recursos ordinários e reduzindo a aplicação dos valores arrecadados em benefício da atividade que justificou sua cobrança.
O resultado é conhecido. As agências reguladoras vêm perdendo capacidade orçamentária em um contexto de ampliação de atribuições e sofisticação dos mercados regulados. No Senado, o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2517400">Requerimento 55/2025</a> registrou que as agências reguladoras perderam até 65% de seus orçamentos nos últimos dez anos, em valores corrigidos pela inflação.
A própria reação institucional das agências confirma a gravidade do cenário. Em nota conjunta divulgada em junho de 2024, as 11 agências reguladoras federais – <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANA">ANA</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Anac">Anac</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Ancine">Ancine</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Aneel">Aneel</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANM">ANM</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANP">ANP</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANS">ANS</a>, <a href="http://jota.info/tudo-sobre/Anatel">Anatel</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANTAQ">Antaq</a>, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANTT">ANTT</a> e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anvisa">Anvisa</a> – alertaram que a combinação entre corte orçamentário, déficit de pessoal e aumento de atribuições poderia comprometer a regulação e a fiscalização de seus respectivos setores. Segundo a nota, as agências arrecadavam, em conjunto, mais de R$ 130 bilhões por ano, enquanto o orçamento previsto para 2024 era de cerca de R$ 5 bilhões.
Há, portanto, um evidente descompasso entre as receitas arrecadadas em razão da atividade fiscalizatória e os valores destinados às entidades responsáveis por exercê-la.
O Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/TCU">TCU</a>) enfrentou esse problema de forma direta no Acórdão 280/2026-Plenário. No processo, o TCU analisou a situação da Aneel, Anatel, ANM e ANP e reconheceu que restrições orçamentárias, déficit de pessoal, aumento de atribuições legais e incompletude das diretorias impactam o planejamento, a fiscalização, a regulação e a capacidade de resposta das agências.
Mais do que isso, a Corte de Contas deixou claro que a autonomia financeira prevista na Lei das Agências Reguladoras (<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13848.htm">Lei 13.848/2019</a>) não pode se tornar promessa institucional sem consequência prática. O acórdão não propôs excluir as agências do regime fiscal e orçamentário da União.
A solução indicada foi mais sofisticada: determinar a apresentação de plano para implementar de forma efetiva a autonomia financeira das agências reguladoras federais, respeitada a legislação fiscal e orçamentária vigente. Também recomendou que, quando o referencial monetário fixado for inferior à necessidade orçamentária apresentada pela agência, a administração indique como a entidade poderá executar suas atividades essenciais.
Esse ponto é fundamental. O problema não está apenas em cortar. Está em cortar sem demonstrar como a agência continuará fiscalizando, regulando e cumprindo a lei.
A situação da ANTT ilustra o problema. Em 2026, foi noticiado o bloqueio de R$ 81,2 milhões da Agência, valor que seria parcialmente descentralizado a outras reguladoras com orçamentos pressionados. Ainda que posteriormente liberado, o episódio mostra a fragilidade de um modelo dependente de negociações sucessivas e recomposições parciais.
É nesse contexto que a recente decisão liminar proferida pelo ministro Flávio Dino, no Supremo Tribunal Federal, na <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=7186901">ADI 7791</a>, ganha relevância. A ação questiona dispositivos da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14317.htm">Lei Federal 14.317/2022</a>, que alterou a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7940.htm">Lei Federal 7.940/1989</a>, que instituiu a Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários (TFMTVM), cobrada pela Comissão de Valores Mobiliários (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CVM">CVM</a>). O argumento central é que os valores arrecadados a título de taxa seriam superiores aos recursos destinados à atividade fiscalizatória da autarquia, o que revelaria desproporção, desvio de finalidade e possível descaracterização da própria natureza jurídica da taxa.
A discussão é sensível porque taxas não são impostos. Enquanto impostos financiam genericamente o Estado, taxas pressupõem uma atuação estatal específica, como o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviço público específico e divisível. Se a taxa é cobrada em razão da fiscalização do mercado de capitais, a arrecadação não pode ser completamente dissociada da estrutura pública encarregada de fiscalizar esse mercado.
Na decisão, o ministro determinou a destinação à CVM dos valores arrecadados com a TFMTVM, ressalvada a observância ao regime constitucional da DRU. Também determinou a apresentação, pela União, de plano emergencial de reestruturação da atividade fiscalizatória da CVM para 2026 e de plano complementar de médio prazo para 2027 e anos subsequentes. A decisão reconheceu a plausibilidade da tese de desvio de finalidade na retenção dos recursos pelo Tesouro Nacional e apontou um processo de atrofia institucional da CVM, com impacto negativo sobre sua capacidade de regulação e fiscalização.
A decisão é liminar e monocrática. Além disso, a CVM não integra o conjunto das 11 agências reguladoras federais submetidas à Lei Federal 13.848/2019. Por isso, seria precipitado tratá-la como precedente capaz de blindar automaticamente o orçamento de todas as entidades reguladoras ou de afastar genericamente a incidência da DRU, dos mecanismos de contingenciamento ou das regras constitucionais de orçamento público.
Mas seria igualmente equivocado minimizar sua importância. Lida em conjunto com o Acórdão 280/2026 do TCU, a decisão sinaliza uma mudança de patamar no debate. Autonomia financeira não significa apenas autorização legal para gerir recursos depois que o orçamento já foi comprimido. Também exige um processo orçamentário minimamente racional, transparente e compatível com as atribuições legais da entidade reguladora.
Para as agências reguladoras federais, o impacto potencial da decisão está sobretudo nos casos em que houver taxa ou receita própria vinculada à atividade fiscalizatória, descompasso relevante entre arrecadação e orçamento efetivamente destinado à agência, demonstração de prejuízo concreto à atividade-fim e ausência de justificativa adequada sobre como a entidade continuará cumprindo suas funções essenciais apesar da restrição orçamentária.
Nessas hipóteses, a discussão deixa de ser apenas fiscal. Passa a envolver a legitimidade da cobrança da taxa, a efetividade da fiscalização e a preservação do desenho institucional escolhido pelo legislador para setores regulados.
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O STF ainda terá de enfrentar o mérito da ADI 7791, e o alcance da decisão poderá ser confirmado, limitado ou ajustado. Ainda assim, a mensagem institucional já é relevante: ajuste fiscal não pode transformar receitas vinculadas ao exercício do poder de polícia em fonte ordinária de financiamento dissociada da atividade estatal que as legitima.
Quando a escassez orçamentária impede a fiscalização, atrasa agendas regulatórias e reduz a capacidade técnica, o problema deixa de ser interno à administração pública.
Passa a ser um problema de Estado.

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JOTA

Decisão na ADI 7791 reforça que taxas de fiscalização não podem ser dissociadas da atividade que justificou cobrança

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