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José Andrés Lopes da Costa

A recente majoração do IOF sobre operações cambiais, seguida de um recuo quase imediato, acendeu o alerta não apenas entre operadores do mercado, mas também entre tributaristas e analistas financeiros.
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O <a href="https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DEC&amp;numero=12466&amp;ano=2025&amp;ato=9edg3YE5UNZpWT0ef">Decreto 12.466</a>, de 22 de maio de 2025, elevou a alíquota do IOF de 1,1% para 3,5% em diversas remessas ao exterior, inclusive entre contas do mesmo titular. Horas depois, ainda no mesmo dia, foi publicado em edição extra do Diário Oficial o <a href="https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DEC&amp;numero=12467&amp;ano=2025&amp;ato=bdak3YE5UNZpWT5c9">Decreto 12.467</a>, de 22 de maio de 2025, que voltou atrás parcialmente.
O Imposto sobre Operações Financeiras (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/IOF">IOF</a>), como se sabe, ocupa posição singular no sistema tributário brasileiro. Previsto na Constituição desde 1988, ele foi concebido não como fonte ordinária de arrecadação, mas como ferramenta de intervenção no mercado financeiro. Sua função histórica sempre foi extrafiscal: controlar liquidez, influenciar o câmbio, conter fuga de capitais ou ajustar o custo do crédito. Daí o motivo pelo qual a Constituição autorizou a majoração imediata de suas alíquotas por decreto, dispensando a anterioridade tributária exigida em outros casos.
Tanto é assim, que durante anos, quem regulou o IOF foi o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-central">Banco Central</a>, haja vista seu reflexo direto na formulação de política monetária. A transição para a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/receita-federal">Receita Federal</a> foi gradual, e consolidada pelo <a href="https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DEC&amp;numero=4494&amp;ano=2002&amp;ato=849o3a65UNNpWT3eb">Decreto 4.494/2002</a>, depois substituído pelo <a href="https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DEC&amp;numero=6306&amp;ano=2007&amp;ato=e70EzYE1UNRpWT4e2">Decreto 6.306/2007</a>. O que nunca se alterou, no entanto, foi a natureza regulatória extrafiscal do tributo. E é justamente essa natureza que torna problemático o uso do IOF como expediente meramente arrecadatório, como se acaba de ver.
Quando o governo admite, sem rodeios ou de forma mal disfarçada, que a elevação da alíquota visa aumentar arrecadação, e não regular o mercado, ocorre evidente desvio de finalidade. Ou seja, uma norma formalmente válida é editada com base em motivos que não guardam relação com o fim constitucional que legitima a sua existência. Em termos práticos: usa-se um instrumento de política econômica como um tributo comum, o que dá causa mais que suficiente para o questionamento judicial da validade da norma.
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Normas tributárias, como qualquer ato da Administração Pública, estão sujeitas aos princípios da legalidade, da motivação e da finalidade. Quando um decreto é editado com base em motivações alheias àquelas previstas na Constituição Federal, surge inevitavelmente a possibilidade de controle judicial do ato. E esse controle não se limita à forma externa e à aparência de legalidade, mas alcança também seus fundamentos.
Dito de outra forma, a legalidade da medida no presente caso não se restringe a uma análise fria da competência formal do Poder Executivo de editar decretos regulamentando o IOF, mas alcança também os motivos que levaram à sua edição.
Não se trata de questionar o poder do Executivo de usar o IOF como ferramenta de regulação cambial. Trata-se de delimitar esse poder, lembrando que ele tem fundamentos constitucionais bem definidos. Quando esses fundamentos são desrespeitados, perde-se em meio ao debate político não só a finalidade do tributo, mas também a segurança jurídica que deve reger a atuação do Estado.
Mais grave ainda, e pouco discutido até aqui, é o fato de que o mesmo decreto inovou ao equiparar operações de antecipação de recebíveis de cartão de crédito a operações de crédito tributáveis pelo IOF. Essa prática, absolutamente corriqueira na vida das empresas, é usada como ferramenta legítima de gestão de fluxo de caixa, permitindo que comerciantes e prestadores de serviço antecipem valores que já são seus, embora pagos pelas administradoras em prazos dilatados.
Não se trata, aqui, de concessão de crédito. Não há credor, não há devedor e não há crédito novo sendo constituído. Há, apenas, a liquidação antecipada de um valor já consolidado, decorrente de venda efetivada, autorizada e capturada, normalmente por meio de um intermediário financeiro ou pela própria operadora do cartão.
O problema jurídico, portanto, é duplo. Primeiro, não se pode criar hipótese de incidência tributária por decreto, mesmo sob o disfarce da “equiparação”. A Constituição exige, em matéria tributária, o respeito estrito ao princípio da reserva legal. Segundo, falta o elemento material essencial à incidência do IOF: a presença do “crédito”. Não se pode considerar operação de crédito aquilo que é, na essência, mera antecipação de um valor líquido e certo já faturado e reconhecido contabilmente como receita.
Se estivéssemos tratando de duplicatas ou outros títulos de crédito negociados com desconto, a discussão poderia até encontrar algum respaldo legal, já que o Decreto nº 6.306/2007 prevê expressamente hipóteses envolvendo títulos. Mas a realidade atual é outra: o que predomina nas operações de antecipação não é a cessão de duplicatas, mas sim o adiantamento sobre recebíveis futuros de cartão, sem emissão ou circulação de título algum. Equiparar isso a uma operação de crédito, sem base legal expressa, é distorcer o conceito jurídico-tributário do IOF para alcançar, por atalho, um novo fato gerador não previsto em lei.
A consequência é evidente: cria-se mais um ponto de atrito entre Fisco e contribuinte, com impacto direto na previsibilidade e na segurança jurídica das empresas que operam no varejo, nos serviços e até no setor de saúde, todos altamente dependentes dessas antecipações como mecanismo de liquidez. 
A crise provocada pelos Decretos nº 12.466 e 12.467 deixa, portanto, um alerta importante: medidas fiscais tomadas de improviso e sem fundamento jurídico sólido tendem a gerar mais insegurança do que solução. E alimentam, com razões concretas, o risco de judicialização em um país que já convive com um contencioso tributário bilionário.

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JOTA

Medida editada e revista de forma açodada acende o alerta entre operadores do mercado e tributaristas

Aumento do IOF, desvio de finalidade e o risco de judicialização

Medida sobre IOF, editada e revista de forma açodada pelo governo, acende o alerta entre operadores do mercado e tributaristas