Paulo Cesar Conrado

A implementação da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">reforma tributária</a> de 2023 trouxe consigo, para além das alterações normativas propriamente ditas, um léxico novo – ou, ao menos, reciclado – que passou a frequentar com insistência o debate jurídico-institucional. Entre as expressões da moda, talvez nenhuma tenha adquirido centralidade tão imediata quanto “atuação cooperativa”.
Fala-se em atuação cooperativa entre entes federativos. Fala-se em atuação cooperativa entre administrações tributárias. Fala-se em atuação cooperativa entre Fisco e contribuinte. Fala-se em atuação cooperativa como pressuposto para o êxito da implantação do novo sistema.
A recorrência do termo, entretanto, parece inversamente proporcional à precisão de seu significado.
Em boa medida, “cooperação” converteu-se em fórmula discursiva de conforto: uma categoria suficientemente aberta para acomodar expectativas difusas e suficientemente vaga para evitar compromissos concretos.
Invoca-se a cooperação como se a mera enunciação do conceito resolvesse impasses institucionais, federativos, tecnológicos e operacionais que a própria reforma, em larga medida, apenas deslocou ou reconfigurou.
Há, aqui, um primeiro problema: a fugacidade semântica do conceito.
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Cooperar pode significar atuar conjuntamente; pode significar compartilhar informações; pode significar dividir competências; pode significar harmonizar procedimentos; pode significar dialogar; pode significar não litigar; pode significar tudo isso – e, por isso mesmo, pode não significar rigorosamente nada, afinal conceitos excessivamente abstratos têm utilidade retórica, mas baixa densidade operativa.
A cooperação, tomada em seu sentido mais amplo, é valor institucional desejável, não duvidamos. Mas a formulação genérica de que o futuro do IBS e da CBS dependerá de “atuação cooperativa” coloca em de risco de obscurecimento, em vez de iluminar, os reais desafios do sistema: governança, distribuição de competências, interoperabilidade tecnológica, neutralidade arrecadatória, harmonização interpretativa e coordenação decisória.
O segundo problema é de natureza histórica.
O discurso corrente parece sugerir que cooperação seria um dado novo, quase uma inovação conceitual trazida pela reforma. Não é: cooperação já integra, há muito, o repertório dogmático e normativo do direito público brasileiro. Está no federalismo cooperativo, invocado em múltiplos contextos constitucionais. Está nas relações interinstitucionais entre entes administrativos. Está no processo judicial (art. 6º do Código de Processo Civil). Está nas práticas de transação tributária. Está nas convenções processuais. Está nas obrigações acessórias compartilhadas e nos regimes de fiscalização integrada.
Em outras palavras, não descobrimos a cooperação em 2023 e se ela, apesar de antiga, ainda nos mantém com uma série de impasses estruturais em aberto, é legítimo perguntar: será que o novo sistema depende propriamente dela ou seria de algo diverso.
E aqui reside, talvez, o ponto central de nossa reflexão.
O arranjo inaugurado pela reforma não parece exigir apenas cooperação: exige integração – e a distinção, aqui, não é meramente terminológica.
Cooperar pressupõe pluralidade de centros decisórios que mantêm autonomia e, a partir dela, coordenam esforços. Integrar, por sua vez, implica algum grau de reorganização estrutural em torno de um sistema comum, com redução de assimetrias decisórias e formação de uma lógica unitária de funcionamento.
Na cooperação, as partes continuam essencialmente distintas, ainda que dialoguem. Na integração, cria-se algo novo, justamente a direção para a qual a instituição do IBS aponta.
A criação de um tributo de competência compartilhada, com legislação uniforme, arrecadação centralizada, distribuição automatizada e administração submetida a um comitê gestor, não revela mera cooperação federativa. Revela a construção de uma nova arquitetura institucional.
Em palavras mais diretas: não nos basta que União, Estados, Municípios e Distrito Federal “cooperem” entre si. Ao menos em certa medida, esses entes devem passar a atuar dentro de uma estrutura funcionalmente integrada, valendo o mesmo raciocínio para IBS e CBS.
Embora formalmente distintos, ambos foram concebidos sob lógica de aproximação sistêmica: bases semelhantes, mecanismos operacionais convergentes, racionalidade comum de não cumulatividade e promessa de harmonização procedimental.
Há, aqui e portanto, nítida vocação integradora.
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Talvez o erro do discurso contemporâneo esteja em tentar explicar um fenômeno de integração com a linguagem da cooperação, o que, longe de qualquer apego semântico, têm ao menos dois efeitos indesejáveis.
Primeiro: minimiza a profundidade da mudança institucional. Se tudo é “cooperação”, a ruptura paradigmática desaparece sob um conceito familiar.
Segundo: transfere para a vontade dos agentes um problema que é, em larga medida, estrutural. Cooperação depende de comportamento. Integração depende de desenho institucional.
Insistir na ideia de “atuação cooperativa” é o mesmo que nos deixar sob o risco de personalização do sucesso ou do fracasso da reforma: se funcionar, foi porque os atores cooperaram; se fracassar, foi porque não cooperaram.
No mais, a narrativa oculta deficiências normativas, falhas de governança e lacunas operacionais, sobretudo se considerarmos que, mais do que boa vontade institucional, o novo sistema exigirá mecanismos de integração interpretativa, tecnológica e decisória – a repercutir, na prática, na integração de cadastros, de plataformas, de bases de dados, de critérios hermenêuticos, de precedentes administrativos e judiciais, de fluxos arrecadatórios – enfim, integração de racionalidades.
Talvez seja tempo de abandonar o conforto semântico de expressões vagas e reconhecer que a reforma tributária inaugurou mais do que um modelo cooperativo: inaugurou – ou pretende inaugurar – um modelo de governança integrada, pretensão nada trivial, uma vez que sistemas integrados, embora geradores de benefícios (como uniformidade e eficiência pragmaticamente efetivas), também sobrelevam os riscos sistêmicos, algo que só se pode controlar minimamente se estivermos munidos de consciência.
Se o debate permanecer aprisionado na abstração benigna da “cooperação”, perderemos a oportunidade de discutir os verdadeiros desafios jurídicos e institucionais da integração, o que, no fundo, pode representar um obstáculo para o saneamento do ambiente tributário brasileiro.

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JOTA

Será que o novo sistema depende propriamente de cooperação ou seria de algo diverso?

Atuação cooperativa, integração e reforma tributária: quando os conceitos escondem os problemas

A implementação da reforma tributária de 2023 trouxe consigo um léxico novo e, a “atuação cooperativa” ganhou centralidade imediata