Opinião & Análise

Análise

As instituições estão mesmo funcionando?

Ministros caem, decretos proliferam, há quem peça o impeachment do presidente, há quem peça o fechamento do STF

defensor público
Ponte JK, em Brasília / Crédito: Tamás Hári/Embratur

Já se tornou “lugar comum” no Brasil a leitura da frase “as instituições estão funcionando”. A fórmula nos promete tranquilidade. A cada atuação com desvio de finalidade ou abuso de poder, a cada autoridade da república que atua de modo a tensionar a institucionalidade, logo surge uma nota ou declaração que afirma, em tom solene e prudencial, que “as instituições estão funcionando”. Apesar de tudo e de todos, “as instituições estão funcionando”.

No entanto, ante o curto espaço de tempo no qual tem sido necessário às mais variadas autoridades públicas afirmar que “as instituições estão funcionando” – especialmente desde 2016 – cabe perguntar: será mesmo que as instituições estão funcionando? O que significa que as instituições estão funcionando dentro da república e do sistema constitucional?

Talvez o autor que melhor tenha tratado do institucionalismo tenha sido seu primeiro proponente, Maurice Hauriou (1856-1929), professor da Universidade de Toulouse, e cuja doutrina institucionalista está na base da formação teórica do Estado de Direito e do direito público contemporâneo – ainda que no Brasil, infelizmente, o sentido de sua obra tenha sido estigmatizado pela simplória oposição à Escola do Serviço Público de Léon Duguit, e difundido na América Latina pela leitura de Gaston Jèze (1869-1953) e Georges Vedel (1910-2002).

Para Hauriou, “instituições” não são “prédios”, “agências” ou meras “associações”. Instituições são formas específicas de canalizar o poder. São estruturas no qual o exercício do poder é submetido a certas ideias e mecanismos, que estão na base da instituição.

Instituições são juridicamente estruturadas: duram no ambiente social por meio de normas jurídicas, que lhes garantem estabilidade e proporcionam oportunidades controladas de mudança.

São também as normas jurídicas que definem quais são e como funcionam os órgãos de poder das instituições, e como as manifestações coletivas internas às instituições chegam até seus órgãos de poder (procedimentos). Os tribunais, as famílias, as constituições, as igrejas e os partidos políticos são exemplos de instituições sociais.

Não existe instituição fora do direito. Apesar de a vertente econômica do institucionalismo ter ficado mais conhecida do que sua precursora jurídica, o institucionalismo (histórico) nasce como uma teoria do Estado de Direito ou, mais precisamente, como uma teoria do direito público. Isso pouco tem a ver com a chamada “economia institucional”, e com suas análises de performance econômica de instituições políticas, o que será particularmente difundido a partir dos trabalhos de Douglas North (1920-2015). Longe do debate da economia política, o institucionalismo histórico se baseia nas instituições como formas de organização do poder, que têm sua “vida” inteiramente regulada pelo direito.

O Estado, para o institucionalismo de Hauriou, é “a instituição das instituições”, uma instituição global que abarca todas as instituições que tenham alguma relação com a “realização da coisa pública”, e que, para tanto, lancem mão da “coerção pública”. A ambiciosa pretensão do Estado, se encarado como “instituição”, é a de garantir que todo exercício de poder politicamente relevante passe pelo crivo do direito. À lei compete a delicada tarefa de ajustar o exercício real do poder (força coercitiva) às ideias políticas da sociedade civil (república), ideias estas que, normativas, encontram-se incorporadas e tracionadas por uma constituição jurídica.

Assim, o exercício legítimo do poder se dá dentro das competências institucionais, sendo que o desvio desse padrão ativa mecanismos de controle, realizados por outras instituições estatais.

Nessa dinâmica, a coerção àqueles que atuam fora dos limites institucionais é medida de manutenção do Estado no alcance da “coisa pública”, servindo como freio à atuação fora da institucionalidade e do suporte a essa institucionalidade, que é o direito. Instituições, Estado de Direito e república são faces de um mesmo triângulo, equilátero.

Isso não é pouco. Colapsos das instituições estatais não acontecem apenas de dentro para fora, quando órgãos de poder ou procedimentos institucionais se descolam das ideias políticas que deveriam realizar, do que seria exemplo o constante desvio de finalidade de autoridades públicas, traduzindo ilegítimo exercício dos poderes nos quais foram institucionalmente investidas.

Acontecem também de fora para dentro, quando choques entre instituições estatais comprometem a universalidade do Estado enquanto instituição global. Assim, tão grave quanto a insularidade de membros de órgãos colegiados em suas votações – ao arrepio de deliberações prévias da própria instituição à qual pertencem –  é o tensionamento extremo da relação entre Congresso e presidente que resulta em impeachment, este mesmo uma instituição crítica que, na prática, autoriza e condiciona a oportunidade de sobreposição de uma instituição (Congresso) sobre outra (presidência).

Frases como “as instituições estão funcionando” pouco ou nada dizem sobre a institucionalidade dessas instituições. Apesar do alento que esse tipo de slogan, meio leniente meio conformista, possa gerar a algumas pessoas, instituições “funcionando” não são boas lentes nem para entender quebras de institucionalidade, nem para diagnosticar crises institucionais conflagradas.

Instituições que perdem o pé da legalidade, estressam suas competências funcionais ao limite, e colocam em xeque suas próprias funções institucionais, simplesmente não estão funcionando. Podem continuar previstas na Constituição, leis e regulamentos, manter expedientes de segunda a sexta, podem responder e-mails em horário comercial, fazer manifestações de repúdio aos ataques que sofrem, mas nada disso nos informa sobre as verdadeiras rupturas institucionais que estão em jogo.

Basta recordar que a chancelaria do Executivo alemão nunca fechou as portas, mesmo durante os períodos mais sombrios do III Reich, ou que o STF brasileiro nunca foi oficialmente suspenso, apesar de todas as intervenções perpetradas sobre ele pelos atos institucionais da ditadura militar.

E aí está o alerta.

Em um contexto político como o nosso, em que presidente, ministros de Estado, congressistas, governadores e juízes tensionam o debate político em torno de situações traumáticas, como a gestão de uma pandemia sem precedentes, e delicadas, como o alcance da hierarquia administrativa, quebras institucionais tendem a ser inevitáveis.

E os sintomas são óbvios: ministros caem, decretos proliferam, há quem peça o impeachment do presidente, há quem peça repetidamente o fechamento do STF e do Congresso Nacional, há quem defenda pautas ainda mais obscuras, inclusive com o apoio de congressistas e membros do Executivo, que voltam à carga quando entendem conveniente.

De acordo com estas breves considerações, parece-nos impossível resistir à desconfiança de que, no Brasil, a necessidade de repetir tantas vezes a frase “as instituições estão funcionando” seja, na realidade, um claro indicativo de seu não funcionamento.

 

 

Referências Bibliográficas

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