Jules Queiroz
O Poder Executivo vem canalizando todo o seu capital político perante o Congresso Nacional na aprovação das medidas legislativas denominadas de ajuste fiscal. Em um primeiro momento, essas medidas estão centradas na redução de despesas da União, evitando movimentos mais bruscos no plano da receita.
Contudo, após algumas derrotas na Câmara dos Deputados, bem como a frustração da expectativa de um corte da magnitude dos R$ 69 bilhões, o Governo Federal tem admitido que o aumento de tributos pode ser uma necessidade.
No Congresso Nacional, uma alternativa tributária para o aumento de arrecadação federal vem sendo debatida: a tributação das grandes fortunas.
Tributação de grandes fortunas: oportunidade, necessidade ou temeridade?
A previsão do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) tem sede constitucional no artigo 153, inciso VI. Trata-se de uma modalidade tributária com nítido caráter extrafiscal, qual seja, a promoção da igualdade pela redistribuição de renda de responsabilidade do Estado brasileiro.
Praticamente todas as nações da Europa Ocidental adotaram alguma modalidade de IGF na sua história. Contudo, o movimento liberalizante da década de 1990 em diante acabou por extinguir a exação em países como Áustria, Itália, Dinamarca, Alemanha, Islândia, Finlândia, Suécia e Grécia. Ainda assim, diversos países continuam adotando alguma forma de IGF, sendo exemplos na Europa a Suíça, Luxemburgo e, especialmente, a França. Na Espanha, após a abolição do IGF em 2008, o tributo foi reintroduzido em 2011 [1]. Na América Latina, destacam-se na aplicação do IGF o Uruguai e a Argentina.
As críticas que levaram à extinção do IGF nas diversas nações da Europa são bastante semelhantes. Segundo Christophe Heclys [2], tais críticas envolvem a promoção da fuga de capital produtivo, altos custos de manutenção e baixo retorno financeiro e distorção da alocação de recursos financeiros.
Na esteira da queda do Estado de Bem-Estar Social na Europa e a decrescente adoção do IGF, o Brasil até hoje não conseguiu aprovar uma legislação sobre o imposto, a despeito da expressa previsão constitucional. O Projeto de Lei Complementar nº 202/1989 foi o de trâmite mais avançado no Congresso, mas foi rejeitado no mérito pela Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados no ano 2000. Na oportunidade, o deputado Francisco Dornelles, dentre outras razões, citou expressamente o declínio do IGF na Europa como fator negativo à sua instituição no Brasil.
Ocorre, contudo, que a crise fiscal na Europa desde 2008 tem reacendido a discussão sobre a instituição de um IGF. Em 2012, setores da esquerda alemã formaram um grupo chamado “Umfairteilung” (germano-anglicismo para “redistribuição”) que exigia que os custos da crise econômica fossem custeados pelos mais ricos pela tributação de sua riqueza, não pelas classes menos abastadas e atingidas por políticas de austeridade.
A recente obra do economista Thomas Piketty [3], “O Capital no Século XXI”, ao abordar com profundidade as características e a evolução da desigualdade nos Estados Unidos e na Europa, aponta o Imposto Global sobre o Capital como política mitigadora da crescente concentração de renda.
O debate sobre o IGF no Congresso Nacional
Devemos seguir essa onda no Brasil?
Há cerca de dez projetos em trâmite na Câmara dos Deputados para instituição do IGF , mas todos com modelos bastante parecidos. Um deles é Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 277/2008, de autoria dos Deputados Luciana Genro, Chico Alencar e Ivan Valente. A proposição estabelece um limite de isenção de R$ 2 milhões e alíquotas progressivas de 1% a 5%. O PLP 26/2011, do Deputado Amauri Teixeira, estabelece as mesmas alíquotas, mas com um limite de isenção de R$ 5 milhões. O PLP 130/2012, dos Deputados Paulo Teixeira, Jilmar Tatto, Amauri Teixeira, Assis Carvalho, Cláudio Puty, José Guimarães, Pedro Eugênio, Pepe Vargas e Ricardo Berzoini, utiliza abordagem diversa, estabelecendo o limite de isenção do imposto como de 8 mil vezes o valor da faixa de isenção do imposto de renda da pessoa física.
Há poucos estudos empíricos sobre o efeito do IGF sobre economias nacionais. Dentre eles, cabe destacar os trabalhos de Hasson [4] e Seim [5]. Os autores concluem que, de fato, a instituição do IGF tem um efeito negativo sobre as economias nacionais. A magnitude desse efeito, contudo, é bem menor do que se prega. A elasticidade renda-arrecadação do tributo varia entre 0,12 e 0,5 nos estudos. Sendo inferior a 1, a elasticidade torna justificável a instituição do IGF, pois a arrecadação é superior à redução da riqueza nacional.
Todavia, os diversos países que deixaram de tributar grandes fortunas o fizeram não em razão da sua arrecadação, mas sim da ausência de aptidão do tributo para promover uma redistribuição significativa de renda. Essa preocupação deve ser central no debate brasileiro: como promover a redistribuição de renda pela instituição de um tributo.
Uma alternativa ao modelo de IGF proposto é não colocar o patrimônio do cidadão na base de cálculo, mas sim tributar a transferência de riqueza por heranças.
Economicamente, podem ser classificados os tributos sobre a riqueza em duas formas [6] : tributos sobre o patrimônio e renda anuais (Net Wealth Taxes) e tributos sobre a transferência de riqueza inter vivos ou mortis causa (Taxes on the Transfer of Wealth ou Inheritance and Property Taxes). A primeira modalidade consiste em um imposto sobre o patrimônio global do cidadão. Já a segunda modalidade é nada mais, nada menos do que o equivalente ao Tributo de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) brasileiro, de competência dos Estados (artigo 155, inciso I, da Constituição Federal). A diferença básica entre essas duas modalidades está no fato de que os Net Wealth Taxes visam inserir a carga tributária na concentração de patrimônio de uma dada pessoa ou família. Já os Taxes on the Transfer of Wealth visam desestimular a concentração intergeracional de renda.
Seria plausível, portanto, tributar pelo IGF a transmissão por heranças, somando-se o novo imposto ao ITCMD estadual. As experiências do combate à desigualdade pela tributação de heranças são bem mais exitosas do que aquelelas que implicaram em tributação do patrimônio global.
Observe-se que a Constituição Federal não fixou qual seria a hipótese de incidência do IGF. Seria possível também o questionamento da constitucionalidade do IGF nesse modelo com base no artigo 154, inciso I, da Constituição, uma vez que ocorreria bitributação pela União e Estados. É de se notar, entretanto, que o artigo 154, inciso I, é aplicável à competência tributária residual da União, enquanto o IGF diz respeito à sua competência tributária exclusiva. Destarte, não há bitributação quando envolvidas espécies tributárias previstas constitucionalmente.
De toda forma, o IGF não pode ser encarado como uma panaceia momentânea para a crise fiscal, mas sim como uma política fiscal de longo prazo visando a redistribuição de renda. Seja qual for o modelo adotado, é importante que o seja não como uma reação ao ajuste fiscal sobre o cidadão comum, mas sim um tributo voltado à redução de desigualdades entre as gerações.
[1] COMISSAO EUROPEIA. Cross-country review of taxes on wealth and transfers of wealth. Bruxelas: Comissao Europeia, 2014, p. 194.
[2] HECLYS, Christophe. Wealth tax in Europe – why the downturn? In: MESTRALLET, Gérard; TALY, Michael. Estate Taxation – ideas for reform. Paris: Institut de l’Enterprise, 2004, p. 39-50.
[3] PIKETTY, Thomas. O Capital no século XXI. Rio de Janeiro: Editora Intrínseca, 2014, p. 1.347 (edição eletrônica).
[4] HASSON, A. Is the walth tax harmful to economic growth? In: World Tax Journal. Fev. 2010, p. 19-34.
[5] SEIM, David. Behavioral responses to an annual wealth tax – evidence from Sweden. Disponível em https://drive.google.com/a/jota.info/file/d/0B9GZw–nY1RjVUpnWG9CTTJDZFU/view, acessado em 6 de maio de 2015, às 16h.
[6] PESTIEAU, Pierre; KESSLER, Denis. The Taxation of wealth in the EEC – facts and trends. Canadian public policy, vol. XVII:3, a. 1991, p. 309-321.
* Jules Queiroz é consultor legislativo da Câmara dos Deputados na área de Direito Tributário e Tributação. Mestrando em Direito pela Universidade de Brasília.