Opinião & Análise

Direito público

Aplicação da Desvinculação de Receitas dos Estados (DRE) às empresas estatais

Entre governança e responsabilidade fiscal

Crédito Pexels

A Emenda Constitucional 93/2016 estendeu a Estados e Municípios o instituto da desvinculação de receitas, que era, até então, restrita à União[1]. O embrião da técnica conhecida hoje como DRU (Desvinculação de Receitas da União) surgiu com a Emenda Constitucional de Revisão nº 01/1994, instituindo o FSE (Fundo Social de Emergência). Em virtude das Emendas Constitucionais nº 10/1996 e 17/1997, o FSE foi substituído pelo FEF (Fundo de Estabilização Fiscal) e, a partir do exercício financeiro de 2000, por força da Emenda nº 27, foi rebatizado como DRU sem a roupagem do fundo especial.

O cenário atual de pandemia traz a necessidade de esforços fiscais significativos nos médio prazo e discussões que envolvem o alcance e os limites da DRE (Desvinculação das Receitas dos Estados) ganham especial relevância. Neste artigo será tratada a questão da sua aplicação às empresas estatais e mais especificamente às classificadas como dependentes nos termos artigo 2º, III da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/200).

Possibilidade Jurídica de Aplicação da DRE as empresas estatais dependentes

O  primeiro ponto a ser enfrentado diz respeito ao alcance subjetivo da DRE, em função da autonomia das empresas privadas como entidades personificadas de direito privado. Sobre o tema, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que a autonomia de entidades autárquicas, semelhantes às estatais dependentes, não chega ao ponto de lhes possibilitar primazia sobre normas constitucionais e legais ou sobre o poder de tutela garantido pelo Estado[2]. Afinal, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal as empresas estatais dependentes integram o Erário para todos os fins, razão pela qual devem participar do esforço fiscal do Estado.

Quanto ao aspecto objetivo da DRE, referente à extensão das receitas passíveis de desvinculação, o texto constitucional abarca impostos, taxas e multas, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes. Dúvida há sobre a extensão do conceito de “outras receitas correntes”, já que essa expressão é apontada no art. 11 da Lei nº 4.320/1964 como uma categoria própria de receita corrente, não incluindo, por exemplo, as receitas públicas industriais, tampouco aquelas obtidas pela prestação de serviços (justamente as mais relevantes para as empresas estatais).

A melhor hermenêutica, todavia, aponta que a expressão deve ser compreendida em seu sentido amplo, englobando as receitas de serviços e industriais apropriadas pelas empresas estatais dependentes, além de qualquer outra receita corrente não classificada como imposto, taxa, multa, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. Prova disso é que o parágrafo único do artigo 76-A, ao dispor sobre as receitas que não sofrem o impacto da DRE, inclui as contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores estaduais, que integram categoria de receita corrente não mencionada expressamente no caput do dispositivo (receita de contribuições).

Governança Corporativa e a aplicação da DRE as empresas estatais dependentes

A aplicação da DRE para as empresas estatais dependentes, entretanto, traz alguns desafios. As empresas estatais somente podem ser criadas quando “necessário aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”, nos termos do art. 173 da Constituição Federal, e não para a mera obtenção de lucro. Assim, a concretização do objeto social das empresas estatais é um objetivo juridicamente relevante, já que representa um interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional que deve ser colocado em prática. Portanto, o impacto da DRE na capacidade da empresa estatal de manter sua atividade econômica não pode ser visto como prejuízo a mero interesse privado ou patrimonial.

Nesse contexto, é possível imaginar que uma empresa sujeita à DRE precise rever seu orçamento podendo até enfrentar dificuldades para manter sua atividade empresarial. Assim, ficariam prejudicados não apenas seu objeto social, mas também a garantia patrimonial de seus credores e eventuais interesses de acionistas minoritários no que tange sociedades de economia mista. Neste caso, as normas da Lei das Sociedades Anônimas (Lei 6.404/1976) e a própria Lei das Estatais (Lei 13.303/2016) indicam que o respeito às normas de governança corporativa é importante para evitar que se venha a se caracterizar algum abuso do acionista controlador em prejuízo dos acionistas minoritários.

Conclusão

Parece idôneo sustentar, portanto, que a situação de dependência da estatal não autoriza a aplicação unilateral e intransigente da DRE, isto é, sem o respeito ao objeto social e às normas de governança corporativa da empresa. Vale reiterar que o Estado, na condição de controlador, toma assento nos órgãos societários pertinentes e, como tal, pode incorrer em abuso sancionável na forma da Lei.

Desse modo, caso se torne necessária a aplicação da DRE em um contexto de esforço fiscal, ela deve ser aplicada de forma a que as perdas de accountability e transparência da administração da companhia sejam minoradas. Isso significa condicionar a aplicação da DRE aos requisitos do art. 8º da Lei das Estatais, em especial a carta de políticas públicas e governança corporativa, de forma a evitar que os acionistas minoritários sejam surpreendidos e tenham expectativas legítimas desfeitas.

Ainda, deve haver respeito a todas as normas do mercado de capitais, em especial quanto à divulgação de informações ao mercado. Ademais, como as decisões sobre a DRE são tomadas fora do ambiente societário, mas são concretizadas pelos órgãos da companhia, a preocupação com as regras acerca de conflitos de interesse nas deliberações da companhia e de divulgação de informações é essencial. Deste modo, serão mitigadas as perdas de accountability, o que favorece o próprio interesse público.

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[1] Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.

Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:

I – recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal;

II – receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal;

III – receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;

IV – demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;

V – fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.

[2] Nesse sentido ver por exemplo o seguinte julgado: STF, RMS 22.047 AgR, rel. min. Eros Grau, Brasília, DF, 2006, DJ de 31.03.2006.


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