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Thiago de Freitas Benevenuto

O aproveitamento dos bens minerais no Brasil exige consentimento da União que se manifesta no bojo de um dos regimes jurídicos disciplinados no Código de Mineração, quais sejam, a concessão, a autorização, o licenciamento, a permissão de lavra garimpeira e o monopólio (art. 176, §1º, da Constituição Federal; e art. 2º, do Decreto-Lei 227/1967 – Código de Mineração).
No entanto, o parágrafo único do art. 2º do próprio Código de Mineração criou uma exceção para entes públicos. Nesse sentido, o dispositivo estabelece que não está submetida aos regimes tradicionais de aproveitamento a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Minist%C3%A9rio%20de%20Minas%20e%20Energia">Ministério de Minas e Energia</a><a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, pelos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor e vedada a comercialização.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
De acordo com o inciso I, parágrafo único, do art. 13 do Decreto nº 9.406/2018, que regulamenta o Código de Mineração, o aproveitamento mineral nesses casos é permitido por meio de registro de extração.
O registro de extração representa uma alternativa para reduzir os custos das obras públicas, pois, antes de seu advento, os entes públicos que necessitavam de recursos minerais para tais obras precisavam adquiri-los a preço de mercado de terceiros que possuíam títulos autorizativos de lavra.
As obras públicas lastreadas no registro de extração devem ser realizadas diretamente pelos entes públicos, o que impede a contratação de terceiros para essa finalidade. Essa exigência não deve ser confundida com a terceirização das atividades de lavra, a qual não é proibida pela legislação vigente e é regulada pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANM">ANM</a>. Atualmente, o registro de extração está disciplinado na Resolução 225/2025 da ANM<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
É certo, no entanto, que a regulação vem mostrando limitações em sua efetividade, não sendo incomum que entes públicos realizem a extração de bens minerais para emprego em obras de interesse coletivo sem a devida formalização, o que decorre, em grande parte, do seu desconhecimento das obrigações legais. Nesse sentido, pode-se pensar como exemplo o município que utiliza material extraído de uma jazida local para a pavimentação de vias rurais sem o registro de extração na ANM.
A questão jurídica que se colocava consistia em definir se a falta do registro de extração na ANM, exigência administrativa prevista no regulamento do Código de Mineração, transformaria a atividade em lavra ilegal, gerando a obrigação de indenizar à União.
A propósito, a Resolução ANM 225/2025 não se posiciona especificamente com relação à questão da reparação cível nesses casos, muito embora preveja, em suas disposições transitórias e finais, normas que possibilitam a regularização aos entes que tenham realizado extrações que se enquadrem na moldura do registro de extração sem o devido requerimento prévio na agência.
Inclusive, no §7º do art. 23, a Resolução ANM 225/2025 prevê que, esgotada a possibilidade de regularização administrativa, nos casos em que for constatada lavra sem registro pela ANM, o auto de paralisação lavrado será encaminhado às autoridades competentes para responsabilização cível e administrativa, em razão do descumprimento da regulamentação vigente, sem tomar partido se estará configurada no caso a lavra ilegal e a obrigação de indenizar.
Nesse cenário em que não havia clareza se a ausência de registro de extração perante a ANM configuraria lavra ilegal, a ensejar o ajuizamento de ação de reparação civil em face do ente público executor da obra pública, o entendimento da AGU era fundamental para pacificar a questão.
Internamente, a Consultoria Jurídica do Ministério de Minas e Energia, de um lado, defendia que a ausência de registro prévio configurava lavra ilegal, gerando a obrigação automática de indenização por perdas e danos com base no valor de mercado do minério. Por outro, a Procuradoria Federal Especializada junto à ANM argumentava que a falta de registro era uma irregularidade administrativa, mas não anulava o consentimento legal para a extração se o mineral foi efetivamente usado na obra pública.
O recente Parecer 00027/2025/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Ministro Chefe da AGU Substituto Nº 458, vinculante para os órgãos da advocacia pública federal, fundamentou-se em dois pilares principais para afastar o dever de indenização civil.
Em primeiro lugar, o Superior Tribunal de Justiça já possui entendimento consolidado (na esfera criminal) de que a conduta de extrair minério para obra pública, mesmo sem autorização formal, não é crime, pois a lei já concede essa permissão. O registro é visto como um mero registro administrativo, sendo um mecanismo de controle e arquivo<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Além disso, para haver reparação civil, é necessário provar a existência de um dano (arts. 186, 927 e 944 do Código Civil). Se o ente público utilizou o minério exatamente onde a lei previa, em benefício da coletividade e reduzindo custos públicos, sem comercialização, entende-se que o interesse público foi satisfeito e não houve prejuízo patrimonial à União que justifique o ressarcimento.
A conclusão do parecer uniformizou que a ausência de registro de extração não enseja a reparação civil se comprovado que as substâncias foram usadas exclusivamente em obras públicas e não foram comercializadas. Contudo, o parecer deixa claro que o ente público não está isento de outras sanções na esfera administrativa através de multas e apreensão de equipamentos pela ANM por descumprimento de normas regulamentares, nem de eventual responsabilização ambiental ou penal, caso a extração cause danos ao meio ambiente ou descumpra outras normas de proteção, como a necessidade de licenciamento ambiental prévio.
As principais implicações práticas do Parecer 00027/2025/DECOR/CGU/AGU podem ser divididas em três pilares: jurídico, econômico e regulatório.
Do ponto de vista jurídico, a principal implicação prática é a segurança conferida aos gestores públicos ao definir que a falta do registro de extração é uma irregularidade administrativa, e não lavra ilegal. Isso resolve divergências históricas entre órgãos como a CONJUR-MME e a PFE-ANM, e deve reduzir bastante o ajuizamento de ações judiciais de reparação civil pela União sobretudo contra municípios.
Além disso, a uniformização alinha-se à jurisprudência do STJ que já afastava a tipicidade penal dessa conduta, garantindo que o gestor não seja processado criminalmente por extrair minerais destinados exclusivamente ao benefício da coletividade.
Naturalmente, se o aproveitamento do bem mineral, no caso concreto, não respeitar os parâmetros estabelecidos no parágrafo único, do art. 2º, do Código de Mineração, aí será possível cogitar de reparação civil em favor da União.
No aspecto econômico, o parecer viabiliza a redução de custos em obras públicas, pois permite que os entes utilizem recursos minerais de emprego imediato na construção civil (areia, saibro, brita etc.) sem os custos inerentes aos regimes de aproveitamento mineral previstos no Código de Mineração.
Como o mineral é aplicado diretamente em benefício da sociedade e sem fins lucrativos, em linha com a finalidade legal, entende-se que não há dano ao erário que justifique o dever de indenizar a União pelo valor de mercado do minério. Essa interpretação evita o enriquecimento sem causa de um ente federado sobre o outro, protegendo os orçamentos estaduais e municipais de eventuais cobranças indenizatórias.
Por fim, a decisão mantém a importância do controle regulatório, reforçando que a extração ainda deve ser comunicada à ANM para fins de fiscalização e arquivamento. Embora a obrigação de reparação civil seja afastada, o ente público executor da obra continua sujeito a sanções administrativas, como multas e apreensão de equipamentos, caso ignore as normas regulamentares de registro.
Além disso, a uniformização não isenta o ente de responsabilidades em outras esferas, permanecendo plena a obrigatoriedade de cumprir normas de proteção ambiental e segurança do trabalho durante a atividade extrativa.
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Em suma, a uniformização promovida pela AGU encerra uma longa insegurança jurídica ao consolidar que a extração de bens minerais para uso em obras públicas, mesmo desprovida de registro prévio, não configura necessariamente lavra ilegal passível de reparação civil. Ao alinhar-se à jurisprudência e priorizar a finalidade pública de redução de custos e atendimento da coletividade, o parecer entende que a ausência de registro de extração constitui mera irregularidade administrativa.
Contudo, é fundamental que os gestores públicos não negligenciem a regularização junto à ANM, uma vez que o afastamento do dever de indenizar não isenta o ente de sanções administrativas ou da plena responsabilidade por eventuais danos ambientais decorrentes da atividade.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>A Portaria MME nº 23/2000 considera substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, para fins de aplicação do registro de extração, a areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura na construção civil e no preparo de agregado e argamassas; material síltico-argiloso, cascalho e saibro empregados como material de empréstimo; rochas, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões ou lajes para calçamento; e rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>A Resolução ANM nº 225/2025 promoveu importantes alterações para aperfeiçoar o registro de extração, destacando-se: (i) a apresentação da licença ambiental ou documento equivalente durante a instrução do requerimento do registro de extração, e não mais obrigatoriamente quando do seu protocolo – arts. 5º e 6º; (ii) a possibilidade de outorga, em determinadas situações, de registro de extração em áreas oneradas mesmo sem autorização do requerente ou titular do direito minerário preexistente, desde que não inviabilize a sua lavra – art. 4º, §7º; (iii) a terceirização de todas as atividades integrantes da lavra – art. 13; (iv) aditamento de nova obra pública ao registro de extração com a consequente adaptação do prazo do título minerário sem a necessidade emissão de outro título – art. 15; e (v) maior proporcionalidade das sanções reservando-se a cassação apenas para as infrações que contrariem a essência do registro de extração ou de maior gravidade – art. 18. Analisando a proposta que culminou na Resolução ANM n.º 225/2025, veja o nosso BENEVENUTO, Thiago de Freitas. Revisão do Registro de Extração na Regulação da ANM. In: SION, Alexandre Oheb (org). Direito Minerário em Foco: Tomo V. São Paulo: Editora Quartier Latin, 2025. p. 273-295.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>Os acórdãos do STJ citados no Parecer n. 00027/2025/DECOR/CGU/AGU foram os proferidos no REsp 876.915/RS, Relator Ministro Felix Fischer, DJ 12/02/2007; HC 31.395/SC, Relator Ministro Paulo Gallotti, DJe 08/06/2009; e RHC 33.669/RJ, Relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, DJe 28/06/2013.

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Uniformização promovida pela AGU encerra uma longa insegurança jurídica

ANM, AGU e obras públicas: quando falta de registro de extração não gera indenização

Uniformização promovida pela AGU encerra uma longa insegurança jurídica