Jorge Mussa Guerra Demes

A imagem acima remonta à Inglaterra do século 18, na qual a tributação sobre a propriedade era baseada no número de janelas que possuía um determinado imóvel<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. Não demorou para que os ingleses tapassem as janelas de casa; planejamento tributário literalmente concreto, que nem mesmo o fisco brasileiro ousaria acusar artificialidade.
Faltava ao “Window Tax” o componente da neutralidade, característica do tributo que distorce tanto menos possível o comportamento natural dos administrados. Como a tributação orienta condutas de agentes privados, deve ser racionalizada para que se evitem intervenções desastrosas como essa, cuja reação não premeditada dos contribuintes reduziu tanto a arrecadação quanto a própria qualidade de vida local, refletindo um aumento exponencial do número de enfermos vivendo em ambientes menos iluminados e ventilados.
Nesse contexto, tem ganhado espaço no cenário internacional, em especial entre países da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ocde">OCDE</a>, a dita <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/analise-de-impacto-regulatorio">Análise de Impacto Regulatório (AIR)</a><a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Trata-se de um método de avaliação ex ante aplicada a uma proposição regulatória, visando aferir qual a razão entre sua benignidade e seu ônus inerente, além de deduzir os incentivos criados<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Espera-se que, com ela, o administrador esteja mais bem municiado para a decisão de custo-benefício, diminuindo efeitos adversos da ação estatal, além de conferir maior transparência às finalidades do ato administrativo.
Esse é um dos temas a ser enfrentado pela <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/revisao-do-processo-administrativo-e-tributario-propostas-para-o-debate-publico-11042022">comissão de juristas</a> instituída pelo Ato Conjunto dos Presidentes do Senado e do STF nº 01/22, que será responsável pela elaboração de proposições legislativas para o processo administrativo e tributário nacional.
Com o advento da Lei 13.874/19, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/lei-liberdade-economica">Lei da Liberdade Econômica</a>, a AIR passou a ser obrigatória não apenas para agências reguladoras, mas para toda a administração pública federal. No entanto, especificamente na seara tributária, o Decreto Regulamentar nº 10.411/20 impôs a obrigatoriedade da AIR apenas aos atos normativos que instituam ou modifiquem obrigação acessória<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, ainda que não exista qualquer limitação ou manifestação legal nesse sentido.
De fato, deveres instrumentais são um enorme gargalo do nosso sistema, já que somos recordistas em horas despendidas para cumpri-los, mas nem por isso é o único. Uma das principais utilidades da AIR em matéria tributária seria, por exemplo, propiciar um aumento do controle de legalidade dos atos que criam ou majoram tributos ante pretextos extrafiscais, já que disponibilizaria aos administrados um arrazoado daquilo que embasa o ato administrativo, possibilitando-lhes acionar o Judiciário para controlar eventual discricionariedade e vícios diversos.
Um belo exemplo de aplicação da AIR foi manejado pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/pgfn">PGFN</a> em abril de 2021, por ocasião do <a href="https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/air/relatorios-de-air/pgfn/RelatrioFinal_AIR_PGFN_04.21.pdf">Relatório de Incentivo à Conformidade Fiscal na Dívida Ativa da União</a>, no qual concluiu-se pela necessidade de implementação do Cadastro Fiscal Positivo como forma de sanção premial que incentive a conformidade fiscal.
Diante desse potencial aprimoramento dos atos administrativos, não é recomendável limitar a AIR em matéria tributária à regulamentação de obrigações acessórias. Para que isso seja expandido a partir do Congresso, no entanto, é necessário apresentar Projeto de Decreto Legislativo para sustar o § 1º, art. 3º, do Decreto nº 10.411/20, ou fazer constar expressamente previsão de AIR para os demais atos, obrigando que o Executivo reveja esse dispositivo.
Uma outra possibilidade a ser avaliada pela comissão de juristas diz respeito à positivação da AIR como norma de caráter nacional, e não apenas federal, para questões tributárias. A implementação de dispositivo atinente à AIR no Código Tributário Nacional (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ctn">CTN</a>) obrigaria não apenas a União, mas todos os entes federados a realizarem análises prévias do impacto de seus atos com aptidão tributária.
É preciso dizer que esse avanço institucional não representaria qualquer engessamento ou burocratização do Executivo. Isso porque, para além das oito hipóteses de dispensa do relatório<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, a AIR é também um instrumento flexível e proporcional. Sua profundidade, extensão e os recursos utilizados devem ser proporcionais à relevância do problema investigado, podendo envolver consultas públicas e análises econométricas de elevada complexidade, ou apenas simples arrazoados de produção estritamente manual e interna do próprio órgão administrativo competente.
A comissão poderia, ainda, ousar intensificar o controle qualitativo das normas tributárias mediante a introdução de análise legislativa/regulatória em caráter retrospectivo. É dizer, para além da análise prévia, que a propositura poderia igualmente conferir às autoridades a possibilidade de emitir relatórios críticos à legislação posta, de modo a abarcar também o controle ex post de aspectos como eficácia, efetividade e eficiência, inclusive para sugerir a revogação de normas que hoje são letra morta ou apresentam resultados contraproducentes.
Conclui-se, portanto, que a Análise de Impacto Regulatório é um instrumento meritório que deve ser aprimorado e expandido para as demais hipóteses de regulação tributária e níveis hierárquicos da administração pública, como forma de incluir o Brasil na tendência mundial de aperfeiçoamento e modernização do regime jurídico do ato administrativo.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Window Tax, UK Parliament. Disponível em: <a href="https://www.parliament.uk/about/living-heritage/transformingsociety/towncountry/towns/tyne-and-wear-case-study/about-the-group/housing/window-tax/">https://www.parliament.uk/about/living-heritage/transformingsociety/towncountry/towns/tyne-and-wear-case-study/about-the-group/housing/window-tax/</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> A descrição metodológica brasileira pode ser encontrada no Guia para Elaboração de AIR. Disponível em: <a href="https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/reg/noticias/seae-lanca-novo-guia-de-analise-de-impacto-regulatorio">https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/reg/noticias/seae-lanca-novo-guia-de-analise-de-impacto-regulatorio</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> MENEGUIN, F. B.; SAAB, F. . Análise de Impacto Regulatório: Perspectivas a partir da Lei da Liberdade Econômica. Brasília: Senado Federal, 2020. Disponível em: <a href="https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td271/view">https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td271/view</a>
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Art. 3º A edição, a alteração ou a revogação de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, por órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional será precedida de AIR. § 1º No âmbito da administração tributária e aduaneira da União, o disposto neste Decreto aplica-se somente aos atos normativos que instituam ou modifiquem obrigação acessória.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Segundo o Ministério da Economia, há pelo menos oito hipóteses de dispensa da AIR, exigindo-se decisão fundamentada do órgão ou da entidade competente. A lista está disponível em: <a href="https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/air/dispensas-de-air">https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/air/dispensas-de-air</a>

foto artigo air

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JOTA

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